مدخلي بر بحث فدراليسم در آلمان*

اصل 20 قانون اساسي آلمان از جمله مي‌گويد: «جمهوري فدرال آلمان يك كشور فدراتيو و دمكراتيكِ مبتني بر عدالت اجتماعي است.» اين اصل به مثابة يكي از مهمترين اصول قانون اساسي آلمان كاراكتر نظام سياسي اين كشور را تبيين كرده است. بدين ترتيب كشور آلمان مجموعه‌اي از ايالتهاي متحد با موقعيت قانوني بسيار قوي مي‌باشد.

تصميم آگاهانه قانونگزاران آلمان در سالهاي 49/1948، مبني بر اينكه نظام سياسي آلمان نبايد يك دولت واحد و متمركز باشد، با همراهي كشورهاي غربي پيروزمند در جنگ جهاني دوم اتخاذ گرديد و نسلهاي متوالي بعد از جنگ را هم ملزم به پذيرش و رعايت آن نمود؛ چه كه بانيان قانون اساسي بر اساس تبصرة سوم بند 79 قانون اساسي هر نوع تغييري از اين جهت را از قانونگزار سلب نموده‌اند. بدين ترتيب بند مزبور ضامن بقاي اين سيستم براي هميشه مي‌باشد. با اين وصف اشتباه خواهد بود چنانچه گفته شود كه سيستمي كه مد نظر قانون اساسي است دگم و تغيير ناپذير است. اتفاقاً بر عكس: اگر تاريخ اين سيستم در آلمان را بعد از 1949 مورد توجه قرار دهيم، خواهيم ديد كه ساختار فدراليستي در آلمان، يعني رابطه دولت فدرال با ايالتها همواره دستخوش تغييرات بوده است. در آلمان نظام دولتي فدراتيو پيوسته خود را با شرايط اجتماعي و فرهنگ سياسي غالب تطبيق داده است. اين نظام بويژه آن هنگام مي‌بايست قدرت تغيير و انطباق خود با شرايط را به نمايش بگذارد كه نيازها و ملزومات سياست داخلي و خارجي آنرا ايجاب مي‌كرده است.

با ذكر فاكتورهاي تاثيرگزار بر ساختار فدراتيو مشخص ميگردد كه بررسي پديدة فدراليسم در آلمان نبايد صرفاً از زاويه قانون اساسي مورد ارزيابي قرار گيرد، بلكه بايد زواياي ديگر هم مورد توجه قرار گيرند، چرا كه مخصوصاً در نظامهاي فدراتيو گاهاً واقعيات عيني سياسي از نرمهاي قانوني فاصله مي‌گيرند. تاريخ و واقعيات جاري برخي كشورها نشان داده است كه تحت فدراليسم مي‌توانند مكانيسمهايي عمل ‌كنند كه در قانون اساسي پيش‌بيني نشده‌اند و بدين ترتيب تصوير ديگري از ساختار كشوري فدراتيو به نسبت آنچه كه در قانون اساسي معين شده، بدست داده ‌شود. مثلاً از طريق «شوراي ايالتها» در آلمان اصل فدراليسم تحت الشعاع «اصل احزاب» به عقب رانده مي‌شود، بدون اينكه اين امر در قانون اساسي در نظر گرفته شده باشد.[I]

يكي ديگر از نمونه‌هايي كه نشان ميدهد كه چگونه سياست مي‌تواند كيفيت اجراي اصول فدراليسم را تحت‌الشعاع قرار دهد و با آن تداخل پيدا كند، روابط مالي بين دولت فدرال و دولتهاي ايالتي مي‌باشد. مثلاً اگر دولت فدرال بخواهد به دولتهاي ايالتي كمك مالي اعطا كند و آنرا مشروط به انجام يك سري تغييرات مضموني كند، اين قضيه مي‌تواند تحت شرايط خاصي باعث تغييراتي در نظام فدراليستي كشور شود و وزنه را به زيان ايالتها و به سود دولت مركزي تغيير دهد، چيزي كه در قانون اساسي اصلاً به آن اشاره نشده است.

در كنار روندهاي سياسي و اكتورهاي سياسي همچنين بايد اين مسئله را كه فدراليسم چقدر در ميان مردم پذيرفته و نهادينه شده است، مورد توجه قرار داد. براي نمونه در بعضي از نظامهاي فدراتيو آمادگي مردم براي پذيرش تنوعي كه با تقسيم وظايف درِ نظام فدراليستي جامعه پيوند دارد، خيلي بيشتر از آلمان مي‌باشد. اين وضعيت حكايت از يك مشكل مشخص سازماندهي فدراليستي جامعه مي‌كند: دقيقاً اين تلاشهاي مسئولين سياسي جامعه براي ترتيب اثر دادن به آرزوي ديرينه مردم جهت همسانسازي شرايط زيستي آنها است كه اغلب باعث كاستن از وجهه و اعتبار كاركرد فدراليستي مي‌شود، آن هم به اين دليل كه مردم موافق اين نيستند كه سياستمداران به بهانه استنتاجي از سياستها و تلاشهاي همسانسازي شرايط زندگي مردم، قبل از هر چيز يك نوع واحد بزرگ سياسي بوجود بياورند.

2. مفاهيم مهم در مبحث فدراليسم

تشريح و توضيح شيوه‌هاي عمل و نهادهاي سيستم فدراليستي و تغييرات آن در طول زمان، شناخت برخي مفاهيم را الزامي مي‌سازد. البته اينجا بايد خاطر نشان ساخت كه تعريف جامع، مانع و واحدي از اين مفاهيم وجود ندارد.

مهمترين اين مفاهيم مفهوم «فدراليسم» مي‌باشد. مفاهيم ديگر بيشتر در خدمت نشان دادن سمت و سوي تغييرات در كشورهاي فدراليستي بكار برده مي‌شوند; از آن جمله‌اند اصطلاحات «يونيتاريزاسيون» (تمركزگرايي) و «دسنتراليزاسيون» (تمركززدايي).

«فدراليسم» به آن اصل سازماندهي ساختار كشوري گفته مي‌شود كه در آن واحدهاي اساساً متساوي‌الحقوق و مستقل براي ايجاد يك واحد بزرگتر سياسي با هم متحد مي‌شوند.[1] وجه مشخص اساسي اين نظام اين است كه اجزاي تشكيل دهنده آن (يعني دولتهاي ايالتي از طرفي و دولت فدرال از طرفي ديگر) هم مستقل از هم كار كنند و هم با همديگر در ارتباط تناتنگ ياشند. اين اصل اغلب با عبارت «تنوع در اتحاد» نيز تعريف مي‌شود. فرق نمونه‌هاي مختلف سيستم فدراتيو در اين است كه در برخي از آنها تنوع برجسته‌تر است، در حاليكه در برخي ديگر به اتحاد اهميت بيشتري داده مي‌شود.

پيش شرط فدراليسم همگوني نسبي اعضا مي‌باشد; بدين معني كه بدون حداقلي از همساني و همنوعي اتحاد ممكن نيست. پيش شرط ديگر فدراليسم اين است كه اين همساني خيلي زياد نباشد: در كنار خصوصيات، منافع و اعتقادات مشترك بايد ويژگي‌هاي خاص اعضا هم در ميان باشند و اين چند گونه‌گي‌ها مانع اين شوند كه آنها يك دولت تك واحدي بوجود بياورند.

اساساً مي‌توان فدراليسم را سيستمي تصور كرد كه در حد ميان دو سيستم متضاد باهم قرار دارد: از طرفي سيستمي متمركز و اقتدارگرا و از طرفي ديگر كشوري كه اعضاي آن چنان مستقل از هم عمل كنند كه ديگر اثر زيادي از دولت واحد و مركزي آنها باقي نماند. بنابراين فدراليسم نظامي است كه هدف ايجاد توازن بين كل از يك طرف و اجزاء آن از طرف ديگر را دنبال مي‌كند و هيچكدام را به نفع آن ديگري قرباني نمي‌كند.

حكومت فدرال به آن نوع ساختار و تقسيمات كشوري گفته مي‌شود كه از ارتباط و بهم پيوستگي دولتهاي متعدد غير مستقل (ايالتها) بوجود مي‌آيد و در آن استقلال دولتي و ملي تنها منحصر به دولت مركزي مي‌باشد. هم دولت مركزي و هم دولتهاي ايالتي خصلت و هويت دولتي دارند.[2] در دولت واحد و متمركز اختيارات و تصميم گيريها در انحصار مركز مي‌باشد، در حاليكه در دولت فدرال اين اختيارات طوري بين ايالتها و دولت مركزي تقسيم شده‌اند كه هيچكدام از اين دو سطح از اختيارات، صلاحيتها و قدرت نامحدود برخوردار نباشند.

هر چند اين تقسيم‌بندي انعطاف‌پذير است، اما براي اينكه بتوانيم از فدراتيو بودن يك ساختار دولتي صحبت كنيم، بايد اين دولت از جنبه‌هاي مختلف زير برخوردار باشد:

- دولتهاي عضو اين نظام (ايالتها) بايد حوزه‌هاي اختيارات معيني داشته باشند كه تحت مسئوليت و بر مبناي تصميم‌گيريهاي مستقل خويش اداره ‌كنند.

- اين دولتهاي ايالتي براي اينكه توان اجراي وظايف در چهارچوب اختيارات فوق را داشته باشند، بايد از استقلال مالي معيني نيز برخوردار باشند.

- دولتهاي ايالتي بايد مضاف بر آنچه شمرده شد امكان شركت در شكل‌گيري ارادة سياسي دولت مركزي را نيز داشته باشند و اين امر هم بايد در قانون اساسي اين كشور قيد و تضمين شود.

يكي از مهمترين وجوهي كه اين نوع ساختار دولتي را از انواع ديگر نظامهاي سياسي متمايز ميسازد همانا اين است كه در اين نظامها هيچ كدام از دو سطح ايالتي و مركزي به تنهايي قدرت و اختيار اين را ندارد كه اختيارات آن ديگري را محدود كند و يا گسترش دهد. در يك دولت فدراتيو حقوق مستقل دولتهاي عضو تنها با توافق طرفين (دولت مركزي و دولتهاي ايالتي) تغييرپذير هستند. بر اين اساس مكانيسمهايي در ساختار فدراتيو وجود دارند كه مانع از اين مي‌شوند كه هر كدام از دو سطح تصميمات خود را به يكديگر تحميل كنند. بنابراين در اين كشورها دو مركز تصميم‌گيري وجود دارند؛ يكي دولت مركزي و ديگري دولتهاي ايالتي كه به آن «دوآليسم در قدرت» نيز مي‌گويند.

نه تنها در چهارچوب يك كشور واحد، بلكه بين چند كشور مستقل نيز ميتوان با عقد قراردادي ساختار فدراليستي بوجود آورد كه به آن در واقع «كنفدراليسم» گويند. در اين سيستم كشورهاي عضو از لحاظ بين‌المللي نيز مستقل مي‌مانند و حق آنها براي خروج از آن نظام و اتحاد محفوظ خواهد ماند. به اين خاطر اين نظام ساختاري بي‌ثبات و نامنسجم به حساب مي‌آيد. نمونه‌هاي تاريخي، اين واقعيت را بوضوح نشان ميدهند. بطور مثال كنفدراسيون آمريكا كه بين سالهاي 1781 و 1787 وجود داشت، بويژه به اين خاطر به فدراليسم تبديل گرديد، چون اتحاد ضعيفي كه بر اساس قانون اساسي 1777 بين دولتهاي عضو كنفدراسيون بوجود آمده بود توانايي حل مشكلات اقتصادي و سياسي كه در نتيجة جنگهاي استقلال‌طلبانه با بريتانياي كبير بوجود آمده بودند را نداشت. نمونه‌هاي ديگر براي ساختارهاي كنفدراليستي «جمعيت هم‌پيمانان سويس» در مقطع زماني 1815 و 1848 و همچنين «بوند آلمان» در بين سالهاي 1815 تا 1866 مي‌باشد.

به غير از مفاهيمي كه نام برده شدند اصطلاحات ديگري هم در بحث مربوط به فدراليسم بكار برده مي‌شوند كه به كمك آنها مي‌توان اشكال مختلف فدراليسم در كشورهاي مختلف را بطور جداگانه تشريح و تحليل كرد.

تغيير توازن قدرت به نفع حكومت مركزي را ـ بسته به اينكه اين تغيير به چه شيوه‌اي انجام گرفته و چگونه بروز عيني يافته باشد ـ «سنتراليزه» و يا «يونيتاريزه» كردن ساختار دولتي مي‌نامند. هر چند تعريف واحدي براي اين دو مفهوم، تعريفي كه از جانب همه و در همه جا يكسان بكار برده شود، وجود ندارد. اما در كل، روند يونيتاريسم (همگون‌گرايي) ميزان همگون‌سازي در سازماندهي دولتي را نشان مي‌دهد. هر قدر مسئولين سياسي يك دولت تلاش كنند مضاف بر نرمهاي اساسي واحدي كه وجود دارند مشكلات و مسائل جامعه را هم بطور يكسان حل و فصل كنند، به همان اندازه آن كشور يونيتاريستي و همگون‌گرا است. و اين در حاليست كه «سنتراليسم» (تمركزگرايي) غير از يگانه‌گرايي و همسان‌سازي در زمينه‌هاي معين، رابطة هرمي بين سلسله مراتب و ارگانهاي بالايي و پاييني دولتي را نيز توصيف مي‌كند.[3] حاصل يك روند و ساختار سنتراليستي اين است كه ارگانهاي فوقاني در مقام تصميم‌گيرنده قرار مي‌گيرند و ارگانهاي تحتاني دولتي ملزم به اجراي آن تصميمات مي‌باشند. بالايي‌ها چهارچوب و شيوة كار را براي پاييني‌ها معين مي‌كنند، بدون اينكه پاييني‌ها از آزادي تصميم‌گيري قابل ذكري برخوردار باشند.

فرق ديگر سنتراليزم و يونيتاريسم به اين پرسش برمي‌گردد كه اين «يكسان‌سازي» چگونه بوجود آمده‌‌است؛ چنانچه اين گرايشات صرفاً از طريق اجراي دستورات دولت مركزي بدست آمده باشد، سنتراليسم [تمركزگرايي از بالا] نام دارد، اما اگر اين يكسان‌سازي در نتيجة همكاري و هماهنگي آزاد بين بخشهاي مختلف تشكيل‌دهندة اين دولت ـ چون ايالتها ـ بدست آمده باشد يونيتاريسم [همگون‌گرايي از پايين] ناميده مي‌شود. بنابراين گرايشات و روندهاي يونيتاريستي به خواستها و تلاشهاي آزادانه ايالتها براي كمتر كردن تفاوتها بين خودشان (مثلاً در زمينة آموزش و پرورش و دانشگاهها) بر مي‌گردد و نه به دستورات و رهنمودهاي دولت مركزي. ايالتها همچنين مي‌توانند از دولت مركزي يا پارلمان فدرال بخواهند كه با وضع قوانيني در زمينة معيني موجبات همسان‌سازي و همگرايي بين ايالتها را فراهم نمايند.[4]

مضافاً اينكه، مرزبندي بين گرايشات و روندهاي سنتراليستي و يونيتاريستي در نظامهاي فدراليستي اغلب دشوار است، به همين جهت كمتر اصطلاح يونيتاريسم بكار برده مي‌شود و براي تعيين و تشريح تحولات مربوطه در كشورهاي فدراتيو بيشتر مفهوم سنتراليسم را بكار مي‌برند. دليل ديگر صرف‌نظر كردن از تفاوت‌گذاري بين دو مفهوم همچنين به اين واقعيت برمي‌گردد كه روندها و گرايشاتي كه با اين مفاهيم تشريح مي‌شوند اغلب بر روي همديگر تأثير مي‌گذارند. يونيتاريسم مثلاً مي‌تواند به اين دليل كه ايالتها كاركرد اداري و اجرايي غيرمتمركز دارند كم‌رنگتر نمود پيدا كند. در دركهاي جديد از فدراليسم سطح غيرمتمركز در خود ايالتها ـ يعني شهرها ـ هم دخيل داده مي‌شوند،[5] به اين دليل مرز بين يونيتاريسم و سنتراليسم كم‌رنگتر مي‌گردد و اين دو مفهوم با هم تداخل پيدا مي‌كنند.

اما تفاوتهاي بين مفاهيم فوق آنهنگام بيشتر آشكار مي‌گردد كه آنها نه مسير تحولات در كشورهاي فدراليستي، بلكه مشخصاً چگونگي تمركز قدرت در كشور و «دولت واحد» را تشريح كنند. در دولت واحد [يا تك‌واحدي] قدرت دولتي در انحصار چند ارگان مركزي مي‌باشد و در آن، ارگانها و واحدهايي محلي و منطقه‌اي ـ دولتهاي منطقه‌اي و ايالتهاي مختلف ـ كه استقلال سياسي داشته باشند، وجود ندارند. دولتهاي واحد خود دو گونه‌اند: متمركز و غيرمتمركز. «دولت واحد متمركز» به آن سيستم سياسي گفته مي‌شود كه در آن قدرت تصميم‌گيري در يك مكان واحد متمركز شده باشد، مثلاً به همان نوع كه در آلمان شرقي سابق وجود داشت. در نظامهاي واحد نامتمركز كل كشور به واحدهاي منطقه‌اي (مثل شهرها، حوزه‌ها، استانها) تقسيم شده‌ است و اين واحدها هر كدام از حوزه‌هاي تصميم‌گيري مستقل خود برخوردار هستند. اينكه با اين وجود اين كشورها را نمي‌توان كشورهاي فدراليستي ناميد به اين واقعيت برمي‌گردد كه در آنها واحدهاي منطقه‌اي موقعيت حقوقي بسيار ضعيفي دارند و به غايت كم تأثير هستند.

به اين ترتيب يكي از وجوه مشخصة دولتهاي واحد غيرمتمركز اين است كه در اين كشورها اين تنها دولت مركزي است كه مي‌تواند ميزان عدم تمركز را تعيين ‌كند. بر عكس كشورهاي فدراليستي كه در آنها هيچكدام از سطوح مركزي و ايالتها قادر نيستند اختيارات آن يكي سطح را مشخص كنند، در كشورهاي با سيستم دولتي واحد ارگانهاي دولتي منطقه‌اي مجريان دستورات ارگانهاي دولت مركزي هستند و تضمين‌هاي قانوني كه از آنها در مقابل دولت مركزي دفاع كنند معمولاً وجود ندارند. بهترين نمونة اين نوع ساختار دولتي بريتانياي كبير مي‌باشد: در اين كشور دولت مركزي مارگارت تاچر توانست با دست زدن به اقداماتي جايگاه ارگانهاي نواحي و شهري را به شدت تضعيف كند. بدين ترتيب سيماي اين كشور ـ كه سابقاً به وضوح يك ساختار دولتي واحد غير متمركز بود ـ بطور اساسي تغيير كرد. برعكس اين روند در فرانسه ديده مي‌شود. در اين كشور در نتيجة مجموعه اقدامات تمركززدايانه‌اي كه در اوايل دهة 80 شروع شدند، ساختار دولتي از يك نظام سنتاً واحد متمركز به يك نظام و دولت واحد غيرمتمركز سمت‌وسو پيدا كرد.[6]

يكي از مفاهيم ديگري كه بايد از مفهوم فدراليسم جدا شود، «رگيوناليسم» («جنبش منطقه‌گرايي») است. اصطلاح «منطقه» اغلب به قلمرو يا ناحيه‌اي گفته مي‌شود كه به سبب مشتركات معيني كه مردم آن ناحيه دارند غالباً به آن بعنوان يك واحد به هم پيوسته نگريسته مي‌شود. به مفهوم تنگ كلمه آن مناطقي در برخي كشورها بعنوان «واحد به هم پيوسته» به حساب مي‌آيند كه يك هويت سياسي مستقل و در بسياري موارد از لحاظ حقوقي موجه نيز دارند.[7] اصطلاح «منطقه‌گرايي» در اين ارتباط به جنبشهايي گفته مي‌شود كه «با تكيه بر مخصوصاً ويژگيهاي قومي، فرهنگي و تاريخي يك منطقه و مردمي كه آنجا زندگي مي‌كنند، بر عليه اقتدارگرايي و ادعاي حاكميت حكومت مركزي موضع گرفته‌اند و براي آن منطقه خودمختاري مي‌طلبند و بخشي از آنها براي جدايي و تشكيل دولت مستقل خود تلاش مي‌كنند».[8] براي نمونه اومبرتو بوسي، رهبر حزب «لگا نورد» در پاييز سال 1996 تلاش كرد با تكيه بر چنين جنبشي مردم شمال ايتاليا را قانع كند جمهوري مستقل پادانين را بنيان گذارد. اتفاقاً اين نمونه به خوبي نشان مي‌دهد كه مد نظر جنبشهاي منطقه‌گرايي نه صرفاً حفظ هويت فرهنگي مردم آن منطقه، بلكه اغلب اهداف سياسي و منافع اقتصادي و مالي آن منطقه نيز دنبال مي‌شوند.

البته بايد بين جنبشهاي سياسي منطقه‌گرايانه كه بر عليه دولتهاي مركزي و يا مناطق ديگر عرض اندام مي‌كنند با «گرايشات منطقه‌اي» كه در حال حاضر در اتحادية اروپا در جريان است، فرق گذاشت. مبناي فكري و اعتقادي گرايشات منطقه‌اي اين است كه برقرار نمودن ساختارهاي فرامليتي تنها آن هنگام با منافع شهروندان پيوند خواهد خورد كه همگام با آن، روند عكس آن نيز جهت تقويت ساختارها و نهادهاي منطقه‌اي در داخل اين مليتها در جريان باشد.[9] بنابراين هدف گرايشات منطقه‌اي نامبرده اين است كه مسائل و منافع مناطق در چهارچوب روند تصميم‌گيريهاي اتحادية اروپا بيشتر مورد توجه قرار گيرند و دخيل داده شوند، آن هم مستقل از هويت و جايگاه حقوقي و سياسي آن مناطق.

3. روند فدراليسم در آلمان

در بين مفاهيم توضيح داده شده مفهوم فدراليسم به بهترين وجه خود نوع سازماندهي دولتي در آلمان را توصيف مي‌كند. ساختار فدراليستي در آلمان خود را مدام و بطور فعال با نيازها و واقعيتهاي اجتماعي و سياسي تطبيق مي‌دهد، بنابراين اين ساختار تحول‌پذير است. اين ظرفيت به ويژه آن هنگام آشكار مي‌گردد كه ملاحظه كنيم، نظام فدراليستي در آلمان به نسبت آن هنگام كه پايه گذاري شد به چه ميزان تغيير پيدا كرده است. اينجا است كه پي خواهيم برد كه آلمان از نظر تغييرات در ساختار فدراليستي بطور كلي چند مرحلة مختلف زير را از سرگذرانده است:

در اولين مرحله كه سالهاي بين 1949 و اواخر دهة60 را در بر مي‌گيرد توازن نيرو به نفع دولت مركزي يعني دولت فدرال تغيير پيدا نمود. اين روند اما تنها حاصل تلاشها و تصميمات آگاهانة مسئولان و فعالان سياسي آن زمان نبود، بلكه قبل از هر چيز به نوع و شكل آن نظم فدراليستي برمي‌گردد كه در همان ابتدا در قانون اساسي اين كشور تبيين گرديده بود. همچنين سنت و سابقة ساختار فدراليستي و غيرمتمركز در آلمان در اين زمينه نقش بازي كرده است.

در سالهاي 70 با گذر به «فدراليسم كئوپراتيو» مرحلة دوم شروع شد. البته كاربرد اين ترمنولوژي براي نظام فدراليستي در آلمان مشكل‌ساز است، چرا كه اين اصطلاح آغاز يك مرحلة جديد در همكاريهاي فدراليستي را تداعي مي‌كند، در حاليكه تاريخ فدراليستي آلمان هميشه مملو از همكاريهاي تنگاتنگ دولت مركزي و دولتهاي منطقه‌اي بوده است. اساساً همكاريهاي دولت مركزي و دولتهاي عضو و منطقه‌اي و همچنين همكاري في‌مابين دولتهاي منطقه‌اي جزء اصلي‌ترين وجوه مشخصة هر نظام فدراتيو مي‌باشد. چه بسا ايدة «تنوع در اتحاد» صرفاً به معني رقابت بين سطوح مختلف در نظم فدراليستي نيست و از جمله شامل بستر گستردة سياستهاي مشترك نيز مي‌شود. در زمينه‌هايي كه تبيين يك سياست واحد پرهيزناپذير به نظر مي‌رسد، اغلب دولت فدرال است كه بر اساس قانون‌گزاري فدرال وارد عمل مي‌شود، قانون‌گزاري‌اي كه در آن دولتهاي عضو از طريق شوراي فدرال (Bundesrat) نيز شركت دارند. امكان دوم اين است كه دولت فدرال و ايالتها در انجام وظايف محوله دست در دست همديگر كار مي‌كنند و با هم همكاري تنگاتنگ دارند.

در آلمان از اواخر دهة 60 به اين سو به تشديد اين همكاريها بين دولت مركزي و دولتهاي عضو (ايالتها) پيوسته اهميت بيشتري داده ‌شد. دليل در پيش‌گرفتن اين رويه هم قبل از هر چيز اين اعتقاد دولت ائتلافي ليبرال و سوسيال‌دمكرات آن زمان بود كه مقابله با مشكلات دم‌افزون اقتصادي، ساختاري و رشد اقتصاد تنها زماني بطور مؤثر ميسر است كه دولت فدرال و دولتهاي ايالتي عملكرد خود را بيش از پيش با هم هماهنگ كنند. رفرم مناسبات مالي دولت مركزي با ايالتها، ايجاد نهادهاي متعدد مشتركي كه از جانب نمايندگان هر دو طرف اداره شوند و همچنين در پيش گرفتن همكاريهاي نزديكتر بين هر دو سطح فدرال و ايالتي جهت به انجام رساندن بهتر وظايف دولتي در خدمت اين هدف بودند.

اما موفقيتهاي سياست «فدراليسم كئوپراتيو» آن چنان بزرگ نبودند كه انتظار مي‌رفت. مضاف بر آن عوارض منفي اين سياست هر روز آشكارتر مي‌گرديد: اولاً براي شهروندان خيلي مشكل گرديده بود، تجسم كنند كه چه سطحي چه مسئوليتي دارد و در موارد معين آيا دولت مركزي است كه بايد پاسخگو باشد يا دولتهاي ايالتي. ثانياً هم استقلال عمل ايالتها لطمه خورده بود و هم بازده كاري دولت مركزي. به همين دليل انتقاد از سياست «فدراليسم كئوپراتيو» و از اشكال پياده شدن آن در مرحلة سوم روند فدراليسم در آلمان هر دم افزايش مي‌يافت.

در اين راستا جالب توجه آن نتيجه‌گيريهايي است كه از «روندهاي منفي» نظم فدراليستي به عمل مي‌آمد. به ويژه در عكس‌العمل‌هايي كه در مقابل اشكال بروز «فدراليسم كئوپراتيو» نشان داده مي‌شد، مي‌توانست دريافت كه چه تصورات ايده‌آليستي معيني، هم سياسيون و هم محققين در مورد ماهيت، سيما و ساختار يك نظام فدراليستي دارند.[10] اين بينشها مشكل‌سازند، آنهم به اين دليل كه آنها اغلب حامل تصورات ذهني و رويايي در مورد پديدة فدراليسم هستند و واقعيات جامعة فدراليستي با آن سنجيده مي‌شوند. از جملة اين الگوهاي رويايي «فدراليسم دوآل» (فدراليسم دوگانه) مي‌باشد. با اين مفهوم آن مدل از فدراليسم معرفي مي‌شود كه وجه مشخصة اصلي آن جدايي دو سطح سيستم فدراتيو، يعني دولت مركزي و دولتهاي عضو، از هم مي‌باشد. طبق اين نظريه: هر يك از اين دو سطح تا اندازة زيادي بايد متكي به خود باشند و به آن ديگري وابسته نباشند. وظايف و اختيارات دولتي بايد بطور دقيقي بين اين دو سطح تقسيم شوند و هر كدام از آن دو، هم اختيار وضع قوانين و هم اجراي آنها را داشته باشند، لذا لازم نيست كه آنها با هم كار كنند. و چون آنها درآمدهاي مستقل خود را دارند و هر كدام جداگانه مي‌توانند ماليات اخذ كنند، جداكردن دقيق مسائل مالي دو طرف از همديگر ممكن و ميسر مي‌گردد و همچنين چون هيچ كدام از ايالتها به حمايت مالي ايالتهاي ديگر و دولت مركزي نيازي نخواهند داشت قادر مي‌شوند كه استقلال سياسي و عمل خود را حفظ كنند.

مدل فدراليسم‌ دوآل در بحث مربوط به رفرم محتمل سيستمهاي فدراليستي اغلب به عنوان يك ديدگاه الگويي به ميان كشيده مي‌شود، در حاليكه هيچ نظام فدراليستي يافت نمي‌شود كه بر اساس چنين الگويي پياده شده باشد. حتي فدراليسم نوع ايالات متحدة آمريكا هم كه قبل از 1930 اغلب به عنوان فدراليسم دوآليستي نام برده مي‌شد، از همان ابتدا اشكال مختلف همكاري بين دولت مركزي و ايالتها را مي‌شناخت و پياده مي‌كرد. با محصور كردن دو سطح فدراليسم در آمريكا و كشيدن ديوار چين بين دولت مركزي و ايالتهاي آن كشور، آن طور كه در مدل نامبرده عملي و مفيد معرفي مي‌شود، آمريكايي‌ها موفق نمي‌شدند، بين خود اتحاد بوجود بياورند و بر مشكلات مشترك فائق آيند.

هر چند مدل مزبور پيوند زيادي با واقعيات عيني ندارد، مع‌الوصف نويسندگان زيادي در آلمان هستند كه در بحث مربوط به فدراليسم با اصرار اظهار مي‌دارند كه «فدراليسمي كه در قانون اساسي از آن سخن به ميان آمده در ابتدا ساختار دوآليستي داشته است.»[11] بنابراين هر گاه آنها سيستم فدراتيو را مورد بررسي قرار مي‌دهند، واقعيات و اشكال ظهور فدراليسم در آلمان را با تصورات ايده‌آليستي و رويايي‌ كه از فدراليسم دارند مقايسه مي‌كنند و از آن پيشنهاداتي براي رفرم اين سيستم در آلمان استنتاج مي‌كنند.

نظرية بالا دو فاكت مهم را ناديده مي‌گيرد: يكي اينكه بالاخره هر نظام فدراليستي به حداقلي از همكاري سطوح مختلف (فدرال و ايالتها) نيازمند است و تنها در چنين حالتي است كه اين نظام سياسي مخصوصاً در برخورد با مسائل اقتصادي، زيست‌محيطي و اجتماعي توانايي عمل را دارد. دوم اينكه وجود همكاري بين دولت مركزي و دولتهاي عضو اساساً به سابقة تاريخي فدراليسم در خود آلمان نيز برمي‌گردد و به اين ترتيب تداخل و درهم‌تنيدگي هر دو سطح از همان ابتدا ـ يعني در زمان تشكيل «بوند شمال آلمان» در سال 1867 و «رايش آلمان» در سال 1871 ـ در قانون اساسي نظام فدرالي به ثبت رسيده و بدين ترتيب به رسميت شناخته شده است. بنابراين همكاري بين بخشهاي تشكيل‌دهندة فدراليسم در آلمان پديدة تجربه‌شده‌اي است و نيازي به كشف مجدد آن وجود ندارد. چنين است كه مدل فدراليستي در آلمان از همان ابتدا يك نوع «فدراليسم به‌هم‌پيوسته و متحد» (Verbundmodell) را به نمايش مي‌گذاشته است. اين مدل كه «فدراليسم داخل‌كشوري» (Intrastaatlicher Föderalismus) هم ناميده مي‌شود، داراي مشخصات و عناصر زير مي‌باشد:[12]

- تقسيم‌بندي اختيارات و صلاحيتها نه بر اساس بخشهاي مختلف سياست و يا وظايف دولت (آنطور كه در آمريكا مي‌بينيم)، بلكه بر مبناي نوع صلاحيتها انجام گرفته است: قانون‌گزاري در درجة نخست در حوزة صلاحيتهاي دولت مركزي است، اما اجراي قوانين تقريباً تنها در حوزة اختيارات دولتهاي عضو، يعني ايالتها، مي‌باشد.

- حكومتهاي ايالتها از طريق ارگاني به نام «شوراي ايالتها» در تدوين قوانين و شكل‌گيري ارادة فدرال در سطح سراسري شركت دارند. دولتهاي ايالتي از يك طرف قادرند روي تصميمات و سمت‌گيريهاي مهم دولت مركزي تأثير تعيين‌كننده بگذارند و از طرفي ديگر براي اين تصميمات از جانب مردم ايالتهاي خودشان و بويژه از طرف رأي‌دهندگان در انتخابات مورد مواخذة سياسي قرار ‌گيرند. اينجاست كه سياست فدرالي و سياست ايالتي چنان درهم‌ تنيده مي‌شوند كه اغلب خود دولتهاي ايالتي و پارلمانهاي ايالتي نيز به آساني نمي‌توانند نشان دهند كه استقلال كامل خويش را حفظ نموده‌اند.

- به دليل تقسيم‌بندي صلاحيتها و اختيارات و همچنين به دليل اين واقعيت كه دولتهاي عضو از طريق يك ارگان مركزي (شوراي ايالتها) تأثير تعيين‌كننده‌اي بر سياستهاي دولت مركزي دارند، هر يك از دو سطح نظام فدرال ـ يعني دولت فدرال و دولتهاي ايالتي ـ مجبور است كه همكاري مضموني با آن يكي سطح داشته باشند. اين همكاريها با همكاري ايالتها بين همديگر و تلاش آنها براي هماهنگ‌ كردن مواضع و سياستهايشان تكميل خواهد شد.

نوع فدراليسمي كه در آمريكا پياده شده است با مدل فدراليسم در آلمان تفاوتهاي بسياري دارد. فدراليسم نوع آمريكايي «مدل جدا از هم» و يا «فدراليسم ميان كشوري» ناميده مي‌شود. هر چند در آمريكا نيز دو سطح دولت فدرال و حكومتهاي ايالتي با هم همكاري دارند و بنابراين سيستم آنجا را نمي‌توان فدراليسم دوآل ناميد، با اين وصف در آنجا جدايي و استقلال دو سطح نامبرده از هم بسيار بيشتر از آلمان است:

- در آن كشور بخش اعظم صلاحيتها نه براساس نوع آنها (بخش قانون‌گزاري و بخش اداري)، بلكه بر اساس زمينه‌هاي سياسي و وظايف دولتي تقسيم شده‌اند. در آنجا هر يك از دو سطح نه تنها در زمينة وضع قانون، بلكه در اجراي آنها از لحاظ اداري هم صلاحيت دارند، به همين دليل در انجام وظايف دولتي معين خيلي به ندرت نياز به همكاري مشخص با هم دارند.

- از سال 1913 اعضاي سنا مستقيماً از جانب مردم انتخاب مي‌شوند. كار سناتورها بر اين اساس مورد ارزيابي قرار مي‌گيرد كه آيا آنها توانسته‌اند در واشنگتن‌دي‌سي‌ به خوبي مدافع منافع آن دولت ايالتي باشند كه نمايندگي مي‌كنند. هر چند سناتورها نمايندگي دولت ايالتي خود را مي‌كنند، اما چون آنها نه به دولت اين ايالت و نه به پارلمان آنجا وابسته‌اند، متمايز كردن اين دو سطح از همديگر براي مردم آسان مي‌نمايد.

در مقابل هم قرار دادن و مقايسة كاراكترهاي ايده‌آليستي اين دو مدل فدراليستي نشان مي‌دهد كه ساختار مشخص هر نظم فدراتيو تا اندازة خيلي زيادي به گذشته و سنت‌هاي آن نظم و به تبيين و تعيين و قيد آن در قانون اساس آن كشور معين برمي‌گردد. در آلمان نيز فدراليسم ريشه در تاريخ اين كشور دارد و برخورد مكانيكي با آن مفيد نيست. اين نكته بويژه آن هنگام بايد در نظر گرفته شود كه بخواهيم در مورد رفرم سيستم فدراليسم بحث كنيم. بنابراين فايدة چنداني ندارد اگر بخواهيم عناصر و وجوه مشخصي از نظام فدراليستي در آمريكا را در نظام فدراليستي آلمان پياده كنيم. تا زماني كه جنبه‌هاي ديگر «مدل به‌هم‌پيوستة» سيستم فدرالي در آلمان حفظ ‌شوند، هدف جدايي دقيق صلاحيتها و مسئوليتهاي دو سطح نظام فدرالي از همديگر دست‌يافتني نيست.

البته منظور از ارزيابي فوق مطلقاً اين نيست كه هر يك از كشورهاي فدراليستي هميشه تنها يك نوع مشخص از فدراليسم را بايد داشته باشند. واقعيت اين است كه تمام نظامهاي فدراليستي پيوسته در معرض تحولات عديده قرار دارند، مثلاً پيش آمده كه مراحلي كه در آن توازن نيرو و وزنة صلاحيتها بيشتر به سود حكومت مركزي تغيير يافته (سمتگيري تمركزگرايانه)، جاي خود را به مراحل ديگري كه در آن عكس اين روند در جريان بوده و نفوذ و اعتبار دولتهاي ايالتي افزايش يافته (سمتگيري تمركززدايانه)، داده است.

شناخت تحول‌پذيري نظامهاي فدراليستي نگاه علمي تاكنوني به فدراليسم را نيز تغيير داده است. مدت زمان طولاني تئوريهاي حقوق دولتي در ارتباط با فدراليسم غالب بودند. آنها درك دگمي از فدراليسم دارند، دركي كه تقريباً تنها از قانون اساسي وقت مايه مي‌گيرد و به داده‌ها و ساختارهايي كه در آن ترسيم شده، استناد مي‌كند. مثلاً اگر در سيستم فدراتيو تغييراتي براي نمونه در زمينة تغيير صلاحيتهاي سطح مركزي و ايالتي رخ ‌دهد و اگر پروسه‌هايي براي وفق دادن ساختارهاي موجود با نيازهاي سياسي و اجتماعي در جريان باشد، آنان اين تغييرات و روندها را بعنوان لطمه‌اي به فدراليسم موجود ارزيابي مي‌كنند. دليل آن را هم لغزش از نرمها و خواصي مي‌دانند كه فدراليسم «اصولاً » بايد داشته باشد و ساختارهاي دولتي فدراتيو با آن محك زده مي‌شوند؛[13] از جملة آن نظريات رويايي «مدل دوآليستي فدراليسم» است كه از آن سخن رفت.

اين نوع گرايشات (تغييرناپذيري فدراليسم) بويژه آن هنگام خود را نشان مي‌دهند كه روند آتي فدراليسم مورد بحث قرار ‌گيرد. اين بينش نه تنها تحولات يونيتاريستي را بعنوان نمود كنوني فدراليسم معرفي مي‌كند كه ريشه در واقعيات معين دارد، بلكه حتي اين تصور بين صاحبنظران اين طيف فكري غالب است كه جهتگيري يونيتاريستي در فدراليسمهاي مدرن من‌المجموع پرهيزناپذيرند. همچون دركي از فدراليسم از اين ارزيابي اشتباه نشأت مي‌گيرد كه گويا ساختار فدراتيو يك مرحلة گذرا از سازماندهي دولتي است كه بر حسب اجبار به سمت واحدگرايي و مركزگرايي بيشتر در ساختار دولتي سير خواهد كرد.

اما در سالهاي اخير از نفوذ و اعتبار چنين دركي از فدراليسم كاسته شد؛ نقش اصلي را در اين امر نظرياتي در علوم انساني در آمريكا بازي كردند.[14] اكنون ديگر اين ارزيابي كه فدراليسم يك اصل سازماندهي است كه قادر است توازن بين جنبه‌هاي تنوع و اتحاد را همواره بر اساس نيازهاي زمان باز تعريف كند و سازمان دهد خيلي بيشتر از قبل در بين محققين و دانشمندان ديده مي‌شود. اين شاخه از تحقيقات فدراليستي همواره تأكيد مي‌كند كه نبايد پنداشت، فدراليسم آن نوع از سازماندهي تغييرناپذير دولتي است كه وجه مشخصة آن نوع معيني و قبلاً دقيقاً تعريف شده‌اي از جدايي قوا و تقسيم قدرت بين دو سطح مختلف فدرال و ايالتهاست، بلكه بايد به فدراليسم به مثابة روندي پويا و در حال تحول نگريسته شود. آنها معتقدند كه ساختار فدراتيو همواره در معرض تغييرات مي‌باشد، چرا كه خود سيستم و آكتورهاي آن پيوسته تلاش مي‌كنند شيوه‌هاي كاري‌اي بيابند كه به كمك آنها حل مشكلات و وظايفي كه مرتب در حال تغييرند ممكن گردد. البته اين ارزيابي كه فدراليسم يك «سيستم ديناميك و زنده»[15] است به كلي نو نيست. اين را تحقيقات هاينريش تريپل نشان مي‌دهد. وي در سال 1907 نوشت: «... حتي تصور نمي‌توان كرد كه كشور فدراتيوي در جهان يافت شود كه عاري از نزاع و كشمكش بين تلاشهاي يونيتاريستي و فدراليستي باشد.»[16]

يكي از فاكتورهاي مهمي كه بر پويايي و پياده شدن مشخص فدراليسم در يك جامعه تأثير تعيين‌كننده دارد، موضع و برخورد مردم آن كشور است. بويژه در آلمان مقاطعي وجود داشته‌اند كه خشم و نارضايتي مردم بخاطر پيچيده به نظر رسيدن پروسه‌هاي سياسي در نظام فدراتيو از آرزوي آنها براي استقلال مناطق و ايالتها بسيار بيشتر بوده است. از طرفي ديگر رويدادها و جريانات در ارتباط با متحد شدن آلمان در سال 1990 نشان دادند كه تمايلات مردم براي تقويت ايالتها نيز مي‌تواند افزايش يابد و روندي عكس روند فوق جريان يابد. براي نمونه اكثريت مردم سابق آلمان شرقي تصميم گرفتند ايالتهاي خود را ـ كه تنها در مقطع زماني كوتاهي بين سالهاي 1949 و 1952 وجود داشتند ـ مجدداً زنده و با سيستم واحد و مركزگراي آلمان شرقي سابق وداع كنند.

بنابراين تاريخ فدراليسم در خود آلمان نيز بطور آشكار تاييد مي‌كند كه سيستم فدراتيو در اين كشور همواره سيستمي پويا و زنده بوده است: در اين كشور گاهاً مقاطعي وجود داشته‌اند كه در آنها دولت مركزي به دليل ضرورتهاي سياسي و بر پاية تمايلات مربوطه در ميان مردم دست بالا را داشته است. در پي آنها اما مقاطعي آمده‌اند كه ايالتها قادر گشته‌‌اند نفوذ و تأثيرات خود را افزايش دهند. دليل اين تغيير و تحولات هم به اين واقعيت برمي‌گردد كه تجمع قدرت زياد در تنها يك سطح نظام فدراتيو باعث بوجود آمدن واكنشهاي متقابل در سطح مقابل مي‌گردد؛ هم در بين آكتورهاي سياسي اين سطح و هم در ميان مخاطبان اقدامات سياسي.

4. دلايل وجودي و اهداف فدراليسم

در تاريخ آلمان ساختار فدراليستي چون ابزار و فرمي براي دستيابي به اتحاد سياسي و ملي برگزيده شد. بنابراين با انتخاب نظم فدراتيودر آلمان اهداف معين سياسي دنبال مي‌شد.

اما دليل پايه‌گذاري يك سيستم فدراتيو همچنين مي‌تواند وجود يك ساختار متنوع قومي باشد. نمونه‌هاي برجستة چنين سازماندهي دولتي سويس، كانادا و يا هند مي‌باشند. مردم اين كشورها از بافت قومي مختلف تشكيل مي‌گردند و تقريباً در مناطق معين و به‌هم‌پيوسته سكونت دارند و تنها زماني راضي خواهند شد كه در چهارچوب كشورهاي مربوطه بمانند كه هويت‌هاي مستقل آنها از طريق يك ساختمان فدراتيو حفظ شود. در پيوند با اين مسئله اين سوال كه چگونه ترسيم خطوط تضادتهاي قومي با هدف ملي و بين‌المللي دستيابي به همزيستي مليتها و گروههاي قومي هماهنگ است، يكي از مسائل كليدي و مهمي خواهد بود كه سياست در قرن 21 بيش از پيش به آن خواهد پراخت. دست آخر احتمالاً نتيجة زير گرفته خواهد شد: فدراليسم نظامي است كه جذب و ادغام جوامع به لحاظ فرهنگي و قومي چندگونه را ميسر مي‌سازد، آن هم به اين صورت كه از يك طرف پيوند اقتصادي، سياسي و همچنين نظامي عناصر تشكيل‌دهندة آن نظام را ممكن مي‌سازد و از طرفي ديگر تا اندازة معيني اجازة استقلال فرهنگي ـ اجتماعي و خودمختاري سياسي دولتهاي عضو را خواهد داد.[17]

همچنين وضعيت جغرافيايي يك كشور مي‌تواند تصميم‌گيري به سود بناي يك نظام فدراتيو را الزامي سازد. مثلاً اين ضرورت زماني مي‌تواند احساس شود كه وسعت يك كشور چنان زياد باشد كه حكومت مركزي ـ صرف نظر از امكانات تكنيكي كه امروزه وجود دارند ـ قادر نباشد سريع و بطور مطلوب در ارتباط با مسائل مناطق دوردست وارد عمل بشود.

5. مزاياي سازماندهي فدراليستي

در مورد آلمان طبيعتاً گستردگي جغرافيايي بعنوان دليلي براي انتخاب ساختار فدراليستي نمي‌توان طرح شود. اما از جمله دلايل قومي و بيشتر از اين، دلايل تاريخي، زنده كردن مجدد ساختارهاي فدراليستي در آلمان را بعد از جنگ دوم جهاني الزامي ساختند. اما اينكه آيا امروز هم اين تفاوتهاي تاريخي و فرهنگي بين ايالتهاي آلمان و همبستگي قومي در داخل آنها محسوس و مؤثرند، با نگاهي با تفاوتهاي راينلاند، براندنبورگ، بنادر تجاري و بايرن مشخص مي‌گردد.

حتي اگر مسير تاريخي فدراليسم در آلمان را از مراحل آغازين تا سيستم امروزي آن تعقيب و ترسيم كنيم و هنوز تفاوتهايي از لحاظ فرهنگي و منطقه‌اي بين ايالتهاي آلمان بيابيم، باز طرح اين سوال جايز است كه چه معني دارد كه ساختار كنوني فدراتيو را در يك كشور مدرن صنعتي و خدماتي پابرجا نگه داريم. چه توجيهي براي اين وجود دارد كه در 16 ايالت آلمان سيستم‌هاي متنوع آموزشي وجود دارند؟ و به چه دليلي اكثريتي از ايالتها از طريق شوراي فدرال قادرند براي مدت طولاني جلو تصويب قوانيني را بگيرند كه از نظر دولت فدرال و همچنين اكثريت نمايندگان مجلس فدرال ـ مثلاً از لحاظ سياست مالي ـ ضروري هستند؟II

ارائة پاسخ به اين سوالات آنگاه آسان خواهد بود، چنانچه در نظر داشته باشيم كه غير از استدلالات پيشگفته دلايل ديگري هم براي ضروري بودن فدراليسم مي‌توانند وجود داشته باشند.[18] منظور اينجا قبل از هر چيز دلايل و نظرياتي بر اساس «تئوري دمكراسي» است: هر نظم دمكراتيك نياز به اين دارد كه از جانب مردم تأييد و حمايت شود. به هر ميزان كه دمكراسي امكانات نهادي و قانوني بيشتر براي بوجود آوردن وفاق و تفاهم، براي فعاليت و براي بوجود آوردن احساس يگانگي و نزديكي شهروندان با سيستم بگشايد، به همان ميزان هم شانس آن سيستم براي افزايش كاركرد و ثبات و همچنين مقبوليت آن در جامعه بيشتر خواهد شد. در نظام فدراتيو حداقل يكي از اشكال شركت مردم در زندگي سياسي ـ كه بسياري از مردم آن را محدود به شركت در انتخابات مي‌كنند ـ بيشتر از نظامهاي ديگر به اجرا درمي‌آيد. بنابراين از ديد تقويت دمكراسي نيز نظام فدراتيو قابل قبول‌تر است.

نظام فدراتيو نه تنها از لحاظ كمي انطباق بيشتري با اصول دمكراتيك داردIII، بلكه از نظر افزايش كيفيت شركت مردم در سرنوشت سياسي خود نيز اين سيستم از طريق روشن و قابل فهم بودن مسئوليتها و ساختار دولتي و احتمالاً نزديكي بيشتر مردم به ارگانها و ادارات و مسئولان دولتي توانايي و قابليت بيشتري مي‌تواند از خود نشان دهد. دست كم اين حكم موقعي صدق مي‌كند كه دولتهاي ايالتي خود نيز ساختار غيرمتمركز داشته باشند و با ارگانهاي پاييني خود همان برخوردي را بكنند كه خود از دولت مركزي و فدرال انتظار دارند. سيستم فدراتيو در عين حال آن نوع از سازماندهي دولتي است كه امكانات بيشتري را در اختيار مسئولين دولتي مي‌گذارد تا تصميمات مربوطه را در نزديكي موضوعات و مسائل مربوطه و مردمي كه با آنها درگيرند بگيرند. اين امر باعث اين مي‌شود كه پروسه‌هاي سياسي و عملكردهاي دولت با شفافيت بيشتري در انظار مردم قرار مي‌گيرد.IV

تقسيم وظايف در نظام فدراتيو اين امكان را به دولت مي‌دهد كه خود را از وظايفي كه در سطح ايالتي بهتر حل و فصل مي‌شوند رها سازد و تمام هم و توان خود را وقف انجام وظايفي كند كه الزاماً در سطح مركزي بايد حل شوند. كاستن از حجم اين وظايف مي‌تواند از پيچيدگي‌ها و بغرنجي‌ها بكاهد و بازدهي عملكرد دولتي را افزايش دهد. اما براي اينكه انجام اين مهم خود موجب افزايش بيش از حد حجم مسئوليتهاي ايالتها و مناطق نگردد، لازم است كه «اصل سوبسيدياري» («اصل همياري و همفكري») در پيش گرفته شود. اصل نامبرده از اصل تقسيم قواي سه‌گانه و اصل قرارداد اجتماعي بوجود آمد. بر اساس اين اصل ارگانها، گروهها و جمعيتهاي بالايي اجازه دارند تنها آن وظايفي را بعهده بگيرند كه ارگانها، گروهها و جمعيتهاي پاييني نمي‌توانند آنها را به همان خوبي و يا بهتر به انجام برسانند. بنابراين اجراي «اصل همياري و همفكري» بر هر دو طرف ـ يعني هم سطح فدرال (مركزي) و هم سطح ايالتي ـ تأثير مي‌گذارد: در درجة نخست بايد از اين دفاع نمود كه وظايف مورد بحث بطور غيرمتمركز سازماندهي و انجام شوند. از طرف ديگر بايد در نظر گرفت كه نظام فدراتيو طولاني مدت به خطر خواهد افتاد، چنانچه از ايالتها بيش از حد كار كشيده شود و يا برعكس، كم به كار گرفته شوند. بنابراين اصل نامبرده به كل نظم فدراتيو خدمت مي‌كند.

محدود نمودن قدرت سياسي يك عنصر مهم در تمام دمكراسيهاي مبتني بر دولتهاي قانونمدار است. همچون نگرشي براي تفكيك و تقسيم هر چه بهتر وظايف در نظم فدراتيو در ارتباط مستقيم با ايدة تقسيم قوا قرار دارد. اين مهم به دو صورت انجام مي‌گيرد: تقسيم افقي قوا و تفكيك عمودي قدرت. تقسيم افقي قوا به تقسيم‌بندي كلاسيك قواي دولتي به قواي مقننه، مجريه و قضايي اطلاق مي‌گردد. بنابر اين اين تقسيم‌بندي به سطوح حقوق دولتي برمي‌گردد.[19] مخصوصاً در نظامهاي پارلمانتاريستي كه در آن مكانيسمهاي زيادي براي محدود كردن قدرت دولتي وجود دارند، تقسيم‌بندي افقي قدرت دولتي آشكارا تعديل مي‌يابد. بويژه شيوة عملكرد دمكراسي چند حزبي در اين امر نقش دارد. اينكه اين امر زياني به تفكر تقسيم قوا نمي‌رساند به اين واقعيت برمي‌گردد كه مكانيسمهاي مهم ديگري هم براي تقسيم قدرت دولتي وجود دارند. در محدود ماندن قدرت سياسي دو فاكتور مهم ديگر نيز نقش اساسي بازي مي‌كنند: يكي محدودبودن زماني مسئوليتها و پستهاي سياسي و نمايندگي مردم و ديگري محدود بودن اختيارات قانونگزار (مجلس)V، آن هم بر اساس داده‌ها و موازين قانوني موجود و نيز از طريق كنترل اجراي اين موازين و داده‌هاي قانوني توسط دادگاه قانون اساسي.VI در ادامة بحث مربوط به عناصر محدود كننده قدرت سياسي همچنين بايد در نظر گرفت كه روند شكل‌گيري ارادة سياسي و پروسة اتخاذ تصميمات سياسي تنها در سطوح دولتي جريان ندارند، بلكه احزاب، تشكلات سياسي و صنفي و همچنين افكار عمومي با تمام تنوع آن ـ از جمله از لحاظ پايگاه اجتماعي و طبقاتي ـ در آن سهم تعيين‌كننده‌ دارند. مكمل اشكال و مكانيسمهاي پيشگفتة بازدارندة تمركز قدرت سياسي پارامتر تفكيك عمودي قدرت مي‌باشد. در سيستم فدرالي آلمان اختيارات انحصاري دولت مركزي و دولتهاي عضو (ايالتها) خيلي محدود است، به اين معني كه به ندرت اتفاق مي‌افتد كه آنها بتوانند بدون همكاري مسئولين ارگانهاي سياسي طرف مقابل كاري را انجام دهند. هم دولت فدرال و هم ايالتها اگر بخواهند بطور مؤثر و مفيد به وظايف سياسي خود عمل كنند، به دليل محدود بودن اختياراتشان و به علت امكانات بازدارنده‌اي كه در نتيجة اين محدوديتها وجود دارند، به همديگر نيازمندند. بنابراين همكاري بين آنها پرهيزناپذير است. به اين ترتيب دولت مركزي و دولتهاي ايالتي همديگر را مي‌توانند كنترل كرده و بر روي همديگر تأثير بگذارند. اين «مكانيسم كنترل و توازن قدرت» مانع سوءاستفاده از قدرت مي‌گردد و به اين جهت يكي از اجزاء مهم دولت و سيستم قانونمند بشمار مي‌رود.

موجوديت دو سطح سياسي در نظم فدراتيو با تقسيم عمودي قدرت پيوند خورده است: مسئولين امور و نمايندگان مردم در انتخابات مختلفي انتخاب مي‌شوند، به همين دليل تركيب احزاب سياسي در پارلمانهاي فدرال و ايالتها مختلف مي‌باشد. حكومتها در سطح مركزي و ايالتي از طرف احزاب مختلفي تشكيل مي‌گردند. از اين طريق رأي‌دهنده‌گان‌ امكان اين را مي‌يابند كه تمايلات حزبي خود را حداقل در يكي از اين دو سطح به مسئوليت دولتي تبديل كند.VII در عين حال به اپوزيسيوني كه در مجلس فدرال است اين امكان داده مي‌شود كه حداقل بخشي از تصورات و برنامه‌هاي آلترناتيو خود را در يك يا چند ايالت به اجرا در آورد. به اين ترتيب اپوزيسيون امكان مي‌يابد هم توانايي و صلاحيت حكومتمداري خود را به اثبات برساند و هم شخصيتها و راهكارهاي سياسي آلترناتيو خود را عرضه كند و تكامل دهد.

اين نوع سيستم ادارة امور همچنين مزايايي را هم براي نسل سياسي آينده دربردارد، بدين معني كه آنها امكان و شانس بيشتري براي كسب تجربة سياسي و پرورش و خبره شدن در زمينة سياست را خواهند داشت، زيرا كه اين سيستم نسبت به سيستم واحد و متمركز نياز به كادر سياسي بيشتر دارد. بدين وسيله سيستم فدراتيو سرعت جابجايي نخبگان سياسي را افزايش مي‌دهد: براي نمونه صدراعظم‌هاي آلمان كورت‌جورج كيسينجر، ويلي برانت، هلموت كل و گرهارد شرودر هر كدام سابقاً رئيس يكي از دولتهاي ايالتي بوده‌اند، صدراعظم هلموت شميت قبل از دوران صدراعظمي‌ سناتور (وزير) داخلة ايالت هامبورگ بود؛ خيلي از وزراي فدرال نيز آن هنگام كه در ايالتها وزير بوده‌اند شايستگي خود را در انجام امور محوله نشان داده‌اند. ناگفته نماند كه سياست در سطح فدرال نيز خود همواره عرصه‌ و منبعي براي مناصب و پستهاي بالاي ايالتها بوده است.

فدراليسم نظم و ساختار داخل احزاب سياسي را نيز متنوعتر مي‌سازد و دمكراسي درون حزبي را تقويت مي‌كند. به سبب اينكه ايالتها خود هويت دولتي و مستقل دارند، شاخه‌ها و كميته‌ها و ارگانهاي احزاب سياسي در اين ايالتها نيز مي‌توانند خودمختاري و استقلال خود را بوجود ‌بياورند. شاخة ايالتي حزبي كه در حكومت يا در ايفاي نقش اپوزيسيوني پارلمان ايالتي آبديده شده، وزنه و اعتماد به نفس بيشتري در برابر مركزيت حزب دارد، آن هم در قياس با شاخة ايالتي حزبي در يك سيستم واحد و متمركز، زيرا كه در سيستمهاي متمركز حكومت و پارلمانهاي منطقه‌اي وجود ندارند نا احزاب در آن نقشي داشته باشند. استقلال شاخه‌هاي احزاب در ايالتها، حضور آنها در پارلمان و در حاكميت ايالتها و كسب تجربه و آبديده شدن آنها به تدوين برنامة حزب و تبيين سياستها و اهداف حزبي در سطح فدرال و سراسري نيز ياري مي‌رساند.VIII

از مزاياي ديگر ساختار فدراتيو رقابت بين سطوح مختلف دولتي و اعضا (ايالتها) مي‌باشد. آنجا كه حوزه‌هايي با صلاحيت مشابه وجود دارند، دولت فدرال و ايالتها و يا ايالتها بين خود مي‌توانند بر سر بهترين شيوة به انجام رساندن وظايف دولتي رقابت داشته باشند. يك همچون رقابتي نوآوري را تقويت مي‌كند و علاوه بر آن اين امكان را بدست مي‌دهد كه اقدامات و شيوه‌هاي برخورد با مسائل ابتدا در يك سطح مورد آزمايش قرار گيرند. از تنوع راهكارها و شيوه‌هاي به انجام رساندن وظايف دولتي مردم نيز سود مي‌برند. براي نمونه شهروندان مي‌توانند سياستها و عملكردهاي دولت فدرال را با دولت ايالتي‌شان و يا سياستهاي ايالت خود را با ايالتهاي ديگر مقايسه كرده و استنتاجات خود را بكنند. اين مقايسه هم شامل كيفيت و حجم كاركرد دولت مي‌شود و هم هزينه‌هاي آن. اين قياس مبناي خوبي براي كنترل سياسي و ارزيابي عملكردهاي دولت مي‌باشد.

در سيستم فدراتيو دولتهاي ايالتي به نحوي سياستهاي مسقل خود را دارند و مانند كشورهاي متمركز مجبور نيستند از سياستهاي واحد دولت مركزي پيروي كنند، به همين دليل اين سيستم بهتر از سيستمهاي واحد و متمركز مي‌تواند از تضادها و اصطكاكات بكاهد. در هر حال، در يك سيستم متعادل فدرال وجود تلاشها و حركتهاي جدايي‌طلبانه خيلي غير محتمل‌تر از يك سيستم متمركز است.

مخصوصاً در حوزة فرهنگ مي‌توانيم به وضوح ببينيم كه ساختارهاي فدراتيو در چه ابعادي رقابت و تنوع را تقويت مي‌كنند. هر چند كه تنوع مؤسسات فرهنگي ايالتها ـ بويژه دانشگاهها، تئاترها، موزه‌ها و كتابخانه‌ها ـ ريشه در استقلال سياسي سابق اين ايالتها در عصرهاي پيشين دارد، اما حفظ و گسترش آنها در دورة حاضر به اين ارادة سياسي و تصميم آگاهانه برمي‌گردد كه قدرت سياسي بايد غيرمتمركز باشد و كل كشور از تنوع معنوي و فرهنگي برخوردار گردد. پلوراليسم فرهنگي در سيستم فدراتيو آلمان در بخش رسانه‌هاي همگاني نيز به چشم مي‌خورد. سازماندهي راديو و تلويزيون در آلمان فدراليستي است و سازمان راديو و تلويزيون آلمان ـ مثلاً شبكة اول تلويزيون اين كشور (ARD) ـ قبل از هر چيز تركيبي از راديو و تلويزيونهاي ايالتها مي‌باشد. البته دولت فدرال هم دو مؤسسة راديو و تلويزيوني را تأمين مالي مي‌كند: «دويچه وله» و «دوچلاند فونك» كه وظايف ويژه‌اي دارند.IX حتي اين واقعيت كه در آلمان ـ مثلاً بر عكس فرانسه يا بريتانياي كبير ـ مطبوعات با سبكها و سمت‌گيريهاي مختلفي بوجود آمده‌اند نيز از جمله به اين امر برمي‌گردد كه قدرت سياسي مابين 17 پايتخت (16 پايتخت ايالتي و 1 پايتخت فدرال) تقسيم شده است.X

از لحاظ كارايي اقتصادي نيز ساختار فدراتيو مي‌تواند تحت شرايطي بهتر باشد. صرف‌نظر از اعتبار اصل برابري، زمينه‌ها و شرايط مختلفي كه مناطق مختلف يك كشور (مثلاً در زمينة منابع طبيعي و زيرزميني و درجة رشد اقتصادي) دارند، اتخاذ سياستهاي مختلف اقتصادي را ايجاب مي‌كنند. همچون امري در ساختارهاي دولتي فدراتيو با تعيين چهارچوبهاي قانوني مختلف، اقدامات حمايتي معين و تعيين شرط و شروط براي بخشهاي مشخص اقتصاد سهل‌تر از سيستمهاي متمركز است كه در آنها بر طبق قواعد و مقررات و سياستهاي كلي و يكنواخت اقتصادي در سطح سراسري عمل مي‌شود.XI

مزاياي نامبردة ساختار فدراتيو ـ بويژه آن دسته كه به مكانيسمهاي تقسيم قدرت و تنوع شيوه‌هاي زندگي برمي‌گردد ـ بر بخشهاي ديگر زندگي نيز تأثير دارند. مثلاً كليساي كاتوليك در سطح ايالتي كنفرانسهاي اسقفي برگزار مي‌كند، كليساي پروتستان سازماندهي فدراتيو دارد، مؤسسات علمي و فرهنگي خود را بر اساس ساختار دولتي فدراتيو سازمان داده‌اند. همچنين سازمانهايي كه در زمينة كار و اقتصاد فعاليت دارند (اتحاديه‌ها، سنديكاهاي كارگران، كارمندان، كارفرمايان)، جمعيتهاي ورزشي و سازمانهاي تفريحي بر اساس سازماندهي فدراليستي كشور سازمان داده شده‌اند. بنابراين شهرواندان آلمان در زندگي روزانة‌شان با فدراليسم سروكار دارند. فدراليسم يك مقولة خشك و تجريدي نيست، بلكه يك سبك و شيوة معين زندگي است.

6. معايب سازماندهي فدراتيو

هر چند سيستمهاي فدراتيو نسبت به سيستمهاي متمركز مزيتهاي زيادي دارند، با اين وجود نبايد جوانب منفي ساختارهاي فدراليستي را ناديده گرفت. از جملة آنها «اثر شهروندان ايالتهاي غيرخودي» (spillover-effects) مي‌باشد كه «عامل برون‌مرزي» (Externatität) نيز ناميده مي‌شود. مفاهيم فوق براي نشان دادن يك مشكل معين سيستم فدراليسم بكار برده مي‌شوند: مي‌دانيم كه كالاها و خدمات زيربنايي كه در يك ايالت مشخص عرضه مي‌شوند، مورد استفادة شهروندان ايالتهاي ديگر نيز مي‌توانند قرار گيرند، و اين در حاليست كه آنها سهمي در تأمين هزينه‌هاي آنها نداشته‌اند‌. ادامة همچون وضعيتي در طولاني مدت مي‌تواند باعث بوجودآمدن كمبودهايي در نأمين مردم شهروندان خودي با خدمات دولتي و عمومي بشود. اين ايراد قابل درك است، چرا كه مثلاً ايالتي كه مي‌تواند از تأسيسات آموزشي و دانشگاهي ايالت همسايه استفاده ‌كند، ديگر هيچ علاقمندي نشان نخواهد داد تا خود اين خدمات پر هزينه را ارائه كند، در حاليكه ايالت عرضه‌كنندة اين خدمات نه آماده است و نه از نظر مالي توانايي آن را داردكه همة آناني را كه از ايالتهاي ديگر مي‌آيند و از اين امكانات (سو)استفاده مي‌كنند، در برنامه‌ريزيهاي خود در نظر بگيرد. نتيجتاً گسترة خدمات دولتي كاهش مي‌يابد. اين تأثيرات خارجي در سيستمهاي فدراتيو باعث بوجود آمدن اصطكاكات و مشكلاتي مابين شهرهايي كه از لحاظ مالي و خدماتي ثروتمندند و مناطق اطراف كه فاقد اين امكانات هستند، مي‌شود. البته اين مشكلات محدود به خدمات مثبت نمي‌شوند، بلكه مسائل و پديده‌هاي منفي را هم مي‌توانند در برگيرند؛ براي نمونه آن هنگام كه مجتمعهاي صنعتي در يك ايالت يا شهري ماليات مي‌پردازند، ولي براي مناطق يا شهرهاي همسايه تنها تخريب محيط زيست را به ارمغان مي‌آورند. البته اين زيانهاي سيستم غير متمركز را مي‌توان با مقررات تقسيم فشار و جبران خسارت تعديل نمود. خيلي از كشورهاي فدراتيو ابزارها و مكانيسمهاي متنوعي براي تعديل فشارهاي مالي در اين زمينه و جبران عواقب منفي اين پديده بوجود آورده‌اند.

يكي ديگر از جنبه‌هاي منفي سيستمهاي فدراتيو «هزينه‌هاي نقل مكان» است كه براي ايالتها و بويژه براي شهروندان مي‌تواند بوجود بيايند: دركشور فدراتيو ايالتها خدمات و امكانات متفاوتي نسبت به همديگر عرضه مي‌كنند. اين مسئله باعث مي‌شود كه مردم و علي‌الخصوص شركتها به ايالتهايي كه از امكانات‌ بيشتري برخوردارند و از نظر مالياتي بهترند و خدمات زيربنايي غني‌تري ارائه مي‌كنند كوچ كنند. اين پديده براي آن ايالتهايي كه مردم و شركتها از آنها كوچ مي‌كنند بسيار زيان بخش است، زيرا كه در اين حالت توانايي‌ برنامه‌ريزي اقتصادي و مالي و همچنين ظرفيت سازندگي آنها بطور محسوسي محدود مي‌شود. نتيجتاً اينكه اگر آنها حتي صلاحيت قانوني اخذ ماليات را هم داشته باشند اين كار را خيلي محتاطانه‌ و به ندرت انجام مي‌دهند، چون نگران اين هستند كه شركتهاي آن ايالت به ايالتهاي مثلاً كم‌ماليات‌تري كوچ كنند و براي آنها سيلي از بيكاران باقي بگذارند. اينجاست كه عواقب منفي رقابت بين ايالتها ـ صرف‌نظر از تمام فوايدي كه دارد ـ عيان مي‌گردد. مشكلات زائيدة پديدة كوچ‌ كه خود يكي از عواقب ساختار فدراتيو مي‌تواند باشد، براي شهروندان ملموس‌تر است: مثلاً به رسميت شناختن مدارك تحصيلي و دانشگاهي‌اي كه در ايالتي ديگر اخذ شده‌اند مي‌تواند توام با صرف انرژي و دوندگي زيادي باشد، و اين جنبه منفي تنوع فرهنگي است كه پيشتر از محاسن آن سخن رفت.

برخي از مزيتهاي سازماندهي فدرالي نيز ممكن است از نظر بخشي از مردم ـ بسته به ديدگاه آنها و نوع پياده شدن اين سيستم ـ ايراد بحساب بيايند: گفتيم كه ساختارهاي فدراليستي ابزارهاي متعددي در زمينه‌هاي متفاوت دارند كه مانع سواستفادة سياسي از قدرت مي‌شوند. اتفاقاً ممكن است بخشي از مردم به سبب وجود همين مكانيسمها كه روندهاي سياسي را غالباً كند و كسل‌كننده هم مي‌كنند، دولت را چون يك دستگاه بي‌كفايت و پرهزينه با يك پروسة مبهم تصميم‌گيري سياسي ارزيابي كنند؛ اينجاست كه آنها تنوع را ستايش نمي‌كنند، بلكه برعكس، ايراد مي‌گيرند كه كارهاي دولت ناروشن است و معلوم نيست با توجه به انبوه آكتورهاي سياسي كي چه مسئوليتي دارد؛ زياد بودن تعداد ادارات و نمايندگي‌ها هم كه براي كسب تجربه و پخته‌شدن نسل سياسي آينده محمل و عرصة خوبي هستند، با توجه به فاكتور بالا بودن «هزينه‌هاي رهبري سياسي» منفي ارزيابي مي‌شوند. اتفاقاً فاكتور نامبرده در سالهاي اخير دليل ايالتهاي از لحاظ مالي و اقتصادي قوي بوده براي منحل كردن ايالتهاي كوچك و كم‌بازده.

و بالاخره آنهايي كه مدتهاي مديدي است كه خواستار اصلاحاتي در فدراليسم به سود تقويت دولت مركزي مي‌باشند، نه براي موجوديت شوراي ايالتها و نه براي تقسيم قدرت و اختيارات بين دولت فدرال و ايالتها چندان ارزشي قائل نيستند، زيرا كه به نظر آنها تفاهمات و توافقاتي كه به دليل اين تقسيم قدرت طي مذاكرات طولاني مدت بوجود مي‌آيند از يك طرف باعث از بين رفتن زمان مي‌شوند و از طرف ديگر موجب مي‌شود كه مضمونها در جريان مذاكرات بين اين دو سطح سيقل داده شوند و بطور خيلي اساسي تغيير كنند.

نمونه‌هاي ذكر شده نشان مي‌دهند كه ارزيابي مردم از ساختارهاي فدراتيو هم به ديدگاه آنها بستگي دارد و هم به نوع پياده شدن اين سيستم. اينكه آيا مردم تفاوتهاي موجود بين ايالتها را مثلاً در زمينة استاندارد رفاهيات اجتماعي ناديده مي‌گيرند يا نه، از جمله به اين امر بستگي دارد كه اين تضادها به چه دليلي بوجود آمده‌اند و چگونه برداشت مي‌شوند: چنانچه براي شهروندان ممكن باشد كه آن تفاوتهايي را كه زائيدة سيستم فدراتيو هستند در ارتباط با حجم مالياتهايي ببيند كه دولت ايالتي‌ آنها را مي‌گيرد و آن را بعنوان سياست دمكراتيك ارگانهاي منتخب خود ارزيابي كند، در اين حالت احتمال پذيرش اين تفاوتها زياد است. اما اگر فدراليسم خود را محدود به عناصر فلكلوريك كند و ساختارها و پروسه‌هاي فدراليستي تنها چون انبوهي از ارگانها به نظر بيايند و نه بعنوان تنوع قابل ارج، در چنين حالتي احتمال اين كه جنبه‌هاي منفي ساختار فدراليستي پذيرفته و ناديده گرفته شوند خيلي كم خواهد بود.

7. موضوع روز بودن ايدة فدراليسم در سطح جهان

با توجه به محاسن و برتريهاي سيستم فدراتيو تعجب‌آور نيست كه ـ عليرغم تمام معايب و جنبه‌هاي منفي كه اين ساختار مي‌تواند داشته باشد ـ روز به روز در سطح جهان علاقمندي به اين نوع سازماندهي دولتي بيشتر مي‌شود. هر چند كه هنوز هم تعداد دولتهايي كه كاراكتر كامل فدراليستي دارند نسبتاً اندك است، اما خيلي از كشورهاي جهان با مكانيسمهايي كار مي‌كنند كه دست كم عناصري از آنها فدراليستي و تمركززدايانه هستند.[20]

اين روند در ارتباط با تغييرات بنياديي قرار دارد كه در سالهاي اخير در سيماي جهاني دولتها بوجودآمده‌ است. «دولت ملي»XII كه بيش از سيصد سال الگويي معتبر براي سازماندهي دولتي به حساب مي‌آمد، مخصوصاً از اوايل دهة 90 به اين سو مورد ترديد قرار گرفته است. عوامل متعددي در اين سمت‌گيري جديد نقش داشته‌اند كه دست‌كم 2 مورد آنها ارتباط مستقيمي با موضوع فدراليسم دارند:

- اول اينكه تعداد «دولتهاي ملي» كه آماده‌اند استقلال عملي و قانوني هر چه بيشتري به ارگانهاي با تركيب چند مليتي بدهند افزايش يافته است. در اين موارد خواست استقلال ملي و به بازگشت به خود جاي خود را به ميل به همكاري بر اساس انگيزه‌هاي سياسي و اقتصادي داده است. در حال حاضر تقريباً يك سوم تمام دولتهاي جهان، يعني 60 دولت، از اتحادهاي قراردادي با كاركتر كنفدراليستي بوجود آمده‌اند. حتي اگر اين تلاشها در آينده نزديك تشكيل دولت فدراليستي را نيز در دستور روز قرار ندهند، اين روند تقويت و رشد ساختارهاي چندمليتي در اين كشورها در ارتباط با بحث و ايدة فدراليسم از اهميت زيادي برخوردار خواهد بود.

- گرايش به همكاري فشرده‌تر بين‌المللي و تشكيل سازمانهاي جهاني مناسب به اين درك از جمله تاريخي برمي‌گردد كه وجود مشكلات مشترك ـ مثلاً مشكل به خطر افتادن محيط‌زيست و منابع هستي‌بخش طبيعي ـ برخورد مشترك را الزامي مي‌سازد. بنابراين طرح دولت ملي با اين معضل روبرو خواهد بودكه تعداد زيادي از مشكلات را نمي‌تواند به كمك سياستهاي مبتني بر دولت ملي حل‌و‌فصل كند.

- يكي از دلايل ديگري كه دولت ملي بعنوان تنها واحد تصميم‌گيري و اجرايي اهميت خود را از دست مي‌دهد، در ارتباط مستقيم با طرح فدراليسم قرار دارد. منتها خوشحالي حتي پروپاقرص‌ترين جانبداران طرح فدراليستي در مورد پيروزي و فائق آمدن طرح آنها بر طرح دولت ملي محدود است. آن هم به اين خاطر كه بازگشت به فوايد و محاسن سازماندهي فدراتيو دولتي ممكن است بعنوان نشانه‌هاي بحران و بي‌ثباتي ارزيابي ‌شوند. كشورهايي خود را با اين نمودهاي بحران و حتي انحلال روبرو مي‌بينند كه ديگر دلايل و فاكتورهايي كه قبلاً اتحاد آنها را بر اساس دولت ملي نگاه مي‌داشت، وجود نداشته باشند و جنبشهاي مختلف ناسيوناليستي اتحاد كشور را به خطر بياندازند. در همچون وضعيتي كاركرد و نقشي كه فدراليسم براي «انتگراسيون» (جذب و ادغام) قوميتهاي يك جامعه دارد، برجستگي پيدا مي‌كند. در چنين حالتي وظيفة اصلي فدراليسم اين خواهد بود كه تضادها و بحرانهاي قومي جامعه را حل كند. اهميت اين نقش فدراليسم بويژه آن هنگام واضح مي‌گردد كه توجه داشته باشيم كه از 185 دولتي كه استقلال آنها به رسميت شناخته شده‌اند حداقل 170 دولت بافت قومي متنوع دارند و در سطح جهان 3000 گروه وجود دارند كه خود را قوم و يا ايل مي‌نامند. ايده‌ها و شكل سازماندهي فدراتيو را براي اين طرح مي‌كنند تا با اجراي آنها ضمن پاسخ درخور به خواستهاي اين مليتها مكانيسمي بوجود بياورند تا كشور و دولت واحد بكلي از هم نپاشد.

سازماندهي فدرال دولتي براي كشورهايي كه با مسئلة ملي روبرو هستند بويژه در مقطع زماني بعد از انحلال اتحاد شوروي و كشورهاي سابق بلوك شرق اهميت بيشتري پيدا كرده است. در بسياري از اين كشورها مشكلات منتنج از بحران قومي چنان بزرگ هستند كه تنها با مكانيسمهاي فدراليستي مي‌توان يگانگي كشور را حفظ نمود.

تمونة يوگسلاوي سابق نشان داد كه بسياري اوقات ساختارهاي فدراليستي نيز با مشكلات و اصطكاكات داخلي عديده‌اي روبرو مي‌شوند. جمهوري فدرال يوگسلاوي ـ همانند اتحاد شوروي سابق ـ از تنوع و ناهمگوني قومي، فرهنگي و ديني كم‌نظيري، حتي در قياس با ديگر كشورهاي اروپايي برخوردار بود. رهبري وقت يوگسلاوي ابتدا بر سنت مبارزة آزاديبخش كه جوهر ايدئولوژيك و نقش متحدكننده داشت و مخصوصاً به رهبري كاريسماتيك رئيس‌جمهور وقت، تيتو، تكيه نمود. اما به محض اينكه اين عناصر كارايي خود را از دست دادند و بويژه بعد از فروپاشي اتحاد شوروي ـ كه مردم يوگسلاوي حضور آن را بعنوان تهديدي براي خود قلمداد مي‌كردند و همين مسئله خلقهاي اين كشور را براي مدت مديدي متحد ساخته بود ـ آشكار گرديد كه اين اتحاد و توافق چقدر شكننده بوده است.

اما درست نيست گفته شود كه شروع جنگ داخلي در بالكان نشان داده كه ساختارهاي فدراليستي توان همبسته كردن خلقها را ندارند و انحلال اين نظامها اجتناب‌ناپذير است. آنچه كه مورد يوگسلاوي واقعاً نشان مي‌دهد اين است كه فدراليسمي كه از بالا تزريق مي‌شود و فاقد تفاهم پايه‌اي و سراسري و تثبيت‌كننده و همچنين حقانيت دمكراتيك است، به محض اينكه عامل جبر كارايي خود را از دست داد شكست خواهد خورد. مگر نه اين است كه نمونة يوگسلاوي نشان داد كه چقدر براي نظام فدراتيو و اعضا و خلقهاي تشكيل‌دهندة آن خطرناك است كه يك قومي ـ و در اين مورد صربها ـ بخواهد هژموني انحصاري خود را به ديگر خلقها تحميل كند و آنها را از حقوق خود محروم سازد؟

علت تجزية چكسلاواكي به دو كشور مستقل در سال 1992 نيز در اين واقعيت نهفته است كه اين كشور اساساً فاقد سنتها و تجارب فدراليستي بود، هر چند كه از سال 1968 اسماً فدراتيو بود. در عين حال اين سيستم قادر نبود در روند اجراي قانون اساسي به ندرت يك نظم فدراليستي بوجود بياورد. فقدان تجربه غني در پيوند دادن موفق‌آميز خواست استقلال و خودمختاري منطقه‌اي با آرزوي ايجاد يك دولت ملي مشترك منجر به اين شد كه با فروپاشي بلوك شرق در داخل خود جامعه انشقاق قومي بوجود بيايد. جنبش ناسيوناليستي مخصوصاً در جمهوري منطقه‌اي سلواك آماده نبود يك دولت مشترك را بپذيرد و در تلاش بوجود آوردن يك دولت ملي مستقل سلواك بود. و ديديم دست آخر موفق هم شد. ولي اكنون خيلي از سلواكها به ويژه به خاطر وضعيت و ساختار بد اقتصادي اين گام را به عنوان خطا ارزيابي مي‌كنند؛ در عين حال چكها كه ابتدا مخالف سرسخت اين جدايي بودند، اكنون ابراز مي‌دارند كه اين گام باعث سبك‌شدن بار مشكلات آنها شده است.

اكنون در كانادا اين سوال مطرح است كه آيا مي‌توان از طريق رفرم نظم فدراتيو جلو جدايي ايالتها يا بخشهايي از كشور و بدين ترتيب جلو انحلال كشور فدراتيو را گرفت و اگر پاسخ مثبت است، چگونه اين امر ميسر است. در رفراندومي كه در استان فرانسوي زبان كوبك در اكتبر 1995 برگزار گرديد، تنها اكشريت ضعيفي رأي به ماندن در نظام فدراتيو را داد. از آن موقع توافق كلي وجود دارد كه نظام فدراتيو در كانادا ـ كه در آن دولت مركزي دست كم بر طبق قانون اساسي موقعيت نسبتأ قوي دارد ـ نياز به رفرم دارد، اما اينكه اين رفرم تمركززدايانه چه مضمون دقيقي بايد داشته باشد، بين كوبك ـ كه مي‌خواهد ويژه‌گيهايش در قانون اساسي به ثبت برسد و به رسميت شناخته شود ـ و ديگر استانها و مناطق اختلاف نظر زيادي وجود دارد. نظام فدراتيو در كانادا به دليل تنوع و از هم‌گسيختگي زياد فرهنگي و قومي و همچنين به علت اصطكاكات و تشنجاتي كه در نتيجة ناهمگونيهاي اجتماعي كشور روي مي‌دهند در خطر است. براي برطرف كردن اين خطر اكثريت مردم و نمايندگان آنها بايد آماده سازش با نمايندگان استان كوبك باشند، چرا كه در غير اينصورت بهايي كه بايد از لحاظ سياسي، اقتصادي و فرهنگي بپردازند خيلي بيشتر خواهد بود.

روندهاي پرتحرك و پرتلاطم در چهارچوب نظام فدراتيو در بلژيك نيز ديده مي‌شوند. در سپتامبر 1992 آخرين گام سومين ـ و طبق برنامه‌هاي ريخته شده آخرين ـ مرحلة رفرم نظام سياسي موجود در جهت فدراليزه كردن بسيار جامع اين كشور برداشته شد. اصلاحات ساختار دولتي كه آن زمان تصويب شدند براي مناطق فلاندرن، والونين و بروكسل اختيارات وسيعي در پي داشت. اما اينجا نيز مشخص گرديد كه ساختارهاي فدراتيو آناني را كه اختيارات و استقلال بيشتري مي‌خواهند راضي نمي‌سازد. بنابراين در بلژيك نيز تصويري همچون كانادا داريم: گروههاي پرنفوذ فلامي‌ها بعنوان عكس‌العمل در مقابل تفوق بسيار زياد والونين فرانسوي زبان (كه از آن بعنوان سركوب فرهنگي نام مي‌برند)، رفرم مجدد ساختار فدراتيو موجود را رد مي‌كنند و خواستار جدايي فلاندرن از والونين و بروكسل هستند.

البته از نمونه‌هاي پيشگفته نبايد بلافاصله استنتاج كرد كه نظامهاي فدراتيو برخلاف انتظاري كه از آنها مي‌رود توانايي متحد و همبسته كردن خلقها را ندارند. برعكس، روندهاي كشورهاي نامبرده نشان مي‌دهند كه ساختارهاي فدراليستي تنها آن هنگام مي‌توانند نقش خود را براي اتحاد و ادغام گروههاي قومي مختلف ايفا كنند كه سيستم فدراتيوِ مندرج در قانون اساسي به اندازة كافي باز و منعطف باشد، براي اينكه به آرزوها و خواستهاي مطروحه به شكل سازش و برقراري تفاهم ترتيب اثر داده شوند. تنها آن هنگام كه اين نظامها از انعطاف لازم براي تطبيق پي‌در‌پي با شرايط و خواستهاي مردم برخوردار نباشند، ممكن است نارضايتي مناطق و يا بخشهايي از مردم به خروج آنها از نظام فدراتيو منجر شود.

وضعيت بلژيك ـ كشوري كه سابقاً واحدگرا و تنها به ميزان بسيار كمي غيرمتمركز بود ـ و همچنين كانادا ـ كشوري كه در آن مدتهاي مديدي تمركز و يگانه‌گرايي ضروري تشخيص داده مي‌شد ـ اين تز را تاييد مي‌كنند كه در كشورهاي فدراليستي مدرن نيز گرايشات مركزگريزانه مي‌توانند وجود داشته باشند. [21] كشورهاي فدراتيو نظامهاي پويا و در حال تكامل هستند. سير و رشد آنها بستگي به فاكتورهاي مختلفي چون بافت قومي و اجتماعي جامعه، فرهنگ سياسي، هويت و كيان ملي، مباني قانوني و بويژه نيروهاي سياسي مثلاً در نظامهاي چند حزبي دارد.

¹	رجوع كنيد به ص 73 در: Magiera, Siegfried: Föderalismus und Subsidiarität als Rechtsprinzipien der Europäischen Union. In: Schneider, Heinrich; Wessels, Wolfgang (Hrsg.): Union, 1994
	و در ارتباط با تعاريف ديگر به ص 80 به بعد در: Frenkel, Max: Föderalismus und Bundesstaat. Band 1: Föderalismus, System, Recht und Probleme des Bundesstaates im Spannungsfeld von Demokratie und Föderalismus. Bern u. a. Lang 1986
²	رجوع كنيد به ص 520 در: Isensee, Josef; Kirchhof, Paul (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Bd. II: Demokratische Willensbildung – die Staatsorgane des Bundes. Heidelberg: Müller, 1987
³	در رابطه با اشكال و نمودهاي مختلف سنتراليزاسيون و دسنتراليزاسيون رجوع كنيد به: Schuster, Franz: Dezentralisierung des politischen Handelns (III). Konzeption und Handlungsfelder. Hrsg. Im Auftrag der Konrad-Adnauer-Stiftung. Im Rahmen der Projektgruppe Dezentralisierung politischen Handelns erstellt. Institut für Kommunalwissenschaften in Zusammenarbeit mit der Konrad-Adnauer-Stiftung e. V., St. Augustin. Melle: Knoth 1987 (Forschungsbericht 61 der Konrad-Adnauer-Stiftung
4	رجوع كنيد به ص 587 در: Benz. Arthur: Perspektiven des Föderalismus in Deutschland. In: Die öffentliche Verwaltung 44 (1991)
⁵	رجوع كنيد به ص 48 به بعد در: Benz. Arthur: Föderalismus als dynamisches System. Zentralisierung und Dezentralisierung im föderativen Staat. Opladen: Westdeutscher Verlag 1985
⁶	در خصوص تغيييرات نظامهاي فدراليستي و نظامهاي واحد و متمركز در نتيجة سياستها و عملكردهاي دولت رجوع كنيد به: Hesse, Joachim Jens: Benz, Arthur: Die Modernisierung der Staatsorganisation. Institution Politik im internationalen Vergleich: USA, Großbritannien, Frankreich, Bundesrepublik Deutschland. Baden-Baden: Nomos 1990
⁷	براي كسب اطلاعات در ارتباط با اهميت مناطق در اتحادية اروپا و جايگاه آنها در كشورهاي مربوطه رجوع كنيد به: Färber, Gisela: Forsyth, Murray (Hrsg.): Regions – Factors of Integration or Desintegration in Europe? Baden-Baden: Nomos 1996 (Deutsches Institut für Föderlismusforschung e. V., Hannover, Föderlismusstudien Bd. 8)
⁸	رجوع كنيد به ص 127 در: Hrbeck, Rudolf: Die Regionen in der Europäischen Union. In: Schneider, Heinrich; Wessels, Wolfgang (Hrsg.), Union, 1994
⁹	رجوع كنيد به: Onestini, Cesare: Regional policy options: A Synopsis. In: Hesse, Joachim Jens (Hrsg.), Regionen, 1996, S. 192 – 220
¹⁰	رجوع كنيد به: Lhottar, Roland: Der „Verkokste Bundesstaat“ – Anmerkungen zur bundesstaatlichen Reformdiskussion. In: Zeitschrift für Parlamentsfragen 24 (1993), S. 117 – 132
¹¹	رجوع كنيد به ص 2449 در: Schneider, Hans-Peter: Die bundesstaatliche Ordnung im vereinigten Deutschland. In: Neue Juristische Wochenschrift 44 (1991)
	همچنين به ص 208 در: Häberle, Peter. Die Entwicklung des Föderalismus in Deutschland - insbesondere in der Phase der Vereinigung. In: Kramer, Jutta (Hrsg.): Föderalismus, 1993
¹²	رجوع كنيد به: Schneider, Hans-Peter: Die bundesstaatliche Ordnung im vereinigten Deutschland. In: Neue Juristische Wochenschrift 44 (1991), S. 2448 – 2455
¹³	رجوع كنيد به فهرستي از اين مشخصات در ص 24 منبع زير: Kisker, Gunter: Ideologische und theoretische Grundlagen der bundesstaatlichen Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland – Zur Rechtfertigung des Föderalismus. In: Bender, Ernst (Mitverfasser), Föderalismus, 1985
¹⁴	شمايي از تحقيقات فدراليستي در آمريكا را در ص22 منبعي كه در پاورقي شماره 5 نامبرده شده ملاحظه كنيد.
¹⁵	رجوع كنيد به ص 48 به بعد در منبع نامبرده در پاورقي شماره 5.
¹⁶	رجوع كنيد به ص 10 در: Triepel, Heinrich: Unitarismus und Föderalismus im Deutschen Reiche. Eine staatsrechtliche und politische Studie. Tübingen: Mohr (Siebeck) 1907
¹⁷	رجوع كنيد به منبع نامبرده در زيرنويس شمارة 12.
¹⁸	براي مشاهدة فهرستي از مزايا و معايب نظام فدراتيو رجوع كنيد به ص13 به بعد: Nice, Dawid C.: Federalism. The Politics of Intergovernmental Relations. New York: St. Martin’s Press 1987
	همچنين مراجعه كنيد به: Bothe, Michael: Föderalismus: Ein Konzept im geschichtlichen Wandel. In: Evers, Tilman (Hrsg.), Föderalismus, 1994, S. 19 – 31
¹⁹	رجوع كنيد به ص 24 به بعد: Hübner, Emil: Parlament und Regierung in der Bundesrepublik Deutschland. München: Bayerische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit 1995 (Arbeitsheft 25)
²⁰	براي كسب اطلاعات بيشتر و داده‌هاي آماري در ارتباط با سيستمهاي فدراتيو در سطح جهان به چاپ دوم كتاب راهنماي زير مراجعه كنيد:: Elazar, Daniel J. (Hrsg.): Federal aystems of the world. A handbook of federal, confederal und autonomy arrangements. London. Longman 1994
	براي تشريح و مقايسة دولتهاي مختلف فدراليستي مراجعه كنيد به: Villiers, Bertus de (Hrsg.): Evaluating federal system. Dordrecht u. a.: Nijhoff 1994
²¹	رجوع كنيد به: Mönch, Ursula: Sozialpolitik und Föderalismus. Zur Dynamik der Aufgabenverteilung im sozialen Bundesstaat. Opladen: Leske + Budrich 1997

* متن حاضر ترجمة فصل اول كتاب «Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland» (سيستم فدراتيو در جمهوري فدرال آلمان) مي‌باشد كه توسط «مركز فدرال آموزش سياسي» آلمان در سال 1997 انتشار يافته است. تلاش نموده‌ام آنجا كه ضروري بوده توضيحاتي را در پاورقي بياورم وآنرا با (م.) مشخص نمايم. تأكيدات در متن از من است. (مترجم.)

[I] در آلمان يكي از اهرمهاي مهم تاثيرگزاري ايالتها بر قانونگزاري در سطح فدرال و همچنين بر روند تحولات سياسي در سطح سراسري شوراي ايالتها ميباشد. در اين شورا هر ايالت به نسبت جمعيت خود 3 الي 6 نفر عضو دارد. اين 3 الي 6 نفر هم از جانب هر يك از 16 دولت ايالتي به اين شورا اعزام ميشوند و خود اين دولتهاي ايالتي هم در واقع از جانب احزاب اداره ميشوند. به اين ترتيب احزاب تاثير بسزايي بر كاركرد فدراليسم دارند و اين اتفاقاً امري است كه در قانون اساسي در نظر گرفته نشده است. (م.)

II قوانيني كه در مجلس فدرال آلمان با اكثريت آراء تصويب مي‌شوند بر دو دسته‌اند: دسته‌اي از آنها را شوراي فدرال كه از نمايندگان 16 ايالت آلمان بوجود مي‌آيد، مي‌تواند با اكثريت آراء رد كند و به اين ترتيب قانون مزبور به اصطلاح بلوكه شده و اجرا نمي‌گردد. اين دسته از قانونها قانونهايي هستند كه به منافع ايالتها برمي‌گردد. اما دستة دوم از قانونها كه در مجلس فدرال تصويب مي‌شوند و صرفاً به اختيارات دولت فدرال برمي‌گردند، شوراي فدرال مي‌تواند در مورد آنها نظرات اصلاحي بدهد، اما آنها را نمي‌تواند بلوكه كند. (م.)

III مقصود اين است كه در نظام فدراتيو مردم در تعداد انتخابات بيشتري شركت مي‌كنند مانند انتخابات مجلس فدرال، انتخابات مجلس ايالتي، انتخابات شوراي شهر وغيره (م.)

IV يكي از وجوه مهم هر نظام دمكراتيك اين است كه معين باشد كه چه تصميم سياسي از جانب چه كس و ارگاني گرفته شده، چه مراحلي را طي كرده و مردم به چه شيوه‌اي مي‌توانند بر آن تأثير بگذارند. (م.)

V اختيارات مجلس فدرال در تدوين و تصويب قوانين نامحدود نيست. از اين لحاظ سه نوع قانون داريم: 1. دسته‌اي از قوانين را كه بنيادهاي سيستم چون فدراليسم، دولت قانوني، دولت مبتني بر عدالت اجتماعي، دمكراسي، تفكيك اختيارات قواي سه‌گانه، جدايي دين از دولت، استقلال رسانه‌هاي همگاني و از اين قبيل را بر مي‌گيرد، پارلمان حتي با صددرصد آراء هم نمي‌تواند تغيير دهد. 2. دسته‌اي ديگر از قوانين كه به نوعي با اختيارات و منافع ايالتها تداخل و ارتباط پيدا مي‌كند، تنها با موافقت شوراي فدرال كه در آن نمايندگان ايالتها عضويت دارند تغييرپذيرند. 3. مجلس فدرال تنها آن قوانيني را مي‌تواند تغيير دهد كه قانون اساسي آنها را در حوزة اختيارات دولت فدرال گذاشته. تازه آن دسته از بندهاي قانون اساسي كه تغيير پذيرند نيز، تنها با سه چهارم رأي نمايندگان مجلس فدرال و سه چهارم نمايندگان شوراي فدرال مي‌توانند تغيير داده شوند، براي نمونه قانون پناهندگي. (م.)

VI هم مردم و هم ارگانهاي دولتي حق قانوني دارند از ارگانهاي دولتي در دادگاههاي اداري و يا دست آخر در دادگاه قانون اساسي فدرال آلمان شكايت كنند. براي نمونه چند ماه پيش شاهد اين بوديم كه ايالتهايي كه دمكرات مسيحيها و سوسيال مسيحيها در آن حكومت مي‌كنند از دولت فدرال آلمان و رئيس سوسيال‌دمكرات وقت شوراي فدرال آلمان كه گويا «به شيوة غيرقانوني» قانون پناهندگي و مهاجرت را به تصويب رسانده بودند شكايت كردند و موفق نيز گرديدند و بدين ترتيب قانون مزبور اجرا نگرديد. (م.)

VII مقاطعي وجود داشته‌اند كه اغلب ايالتها در دست حزب سيوسيال‌دمكرات (SPD) بوده‌اند، درحاليكه اين حزب در مجلس فدرال در اپوزيسيون بوده است. مقاطعي نيز ـ چون اكنون ـ داشته‌ايم كه اكثريت ايالتها در دست دمكرات‌مسيحيها (CDU) و سوسيال‌مسيحيها (CSU) بوده است، در حاليكه اين دو حزب در مجلس فدرال در اپوزيسيون بوده‌اند. بسيار نيز ديده مي‌شود كه مردم حزبي را براي رفتن به پارلمان فدرال انتخاب مي‌كنند، در حاليكه به همين حزب براي رفتن به پارلمان ايالتي رأي نميدهند. حزب ليبرال دمكراتهاي آزاد (FDP) اغلب در همچون وضعيتي بوده است. (م.)

VIII يكي از فوايد جانبي، اما مهم حكومتمداري احزاب در ايالتها اين است كه اين احزاب فرصت و امكان اين را خواهند يافت كه ايده‌ها و برنامه‌هاي خود را به مرحلة اجرا در آورند. اين مسئله به كاستن از راديكاليسم و افراطي‌گرايي و به پروسة منطقي‌ و معتدل شدن آنها ياري مي‌رساند. اين نيز باعث تقويت تفاهم بين احزاب خواهد شد، چرا كه آنها در اغلب موارد بدون كمك و ائتلاف با احزاب ديگر قادر نخواهند شد، دولت تشكيل دهند. (م.)

IX در آلمان رسانه‌هاي همگاني يك امر «فرهنگي» تلقي مي‌شود و فرهنگ هم صرفاً در حوزة صلاحيت ايالتها مي‌باشد و دولت مركزي حق دخالت در امور فرهنگي را ندارد. به همين جهت دولت مركزي آلمان وزارت فرهنگ ندارد (البته چند سال پيش «وزير مشاوري» براي اين امور گذاشته شده است)، در حاليكه هر يك از 16 ايالت وزارت فرهنگ خود را دارند. بنابر اين راديو و تلويزيون در آلمان دولتي نيست و بودجة آن را تأمين نمي‌كند. «شوراي راديو و تلويزيون» در ايالتها تركيبي از نمايندگان كاركنان راديو و تلويزيون و مجامع و گروهاي مهم اجتماعي از جمله سنديكاهها، احزاب، كليساها و غيره مي‌باشد. (م.)

X در آلمان مطبوعات در پايتخت (برلين) متمركز نشده. مهمترين و پرتيراژترين روزنامه‌ها و مجلات آلمان كه سهم بسزايي در شكل‌گيري افكار عمومي دارند، در شمال و مركز و جنوب آلمان منتشر مي‌شوند: مثلاً «شپيگل» و «بيلد» در هامبورگ ، «فرانكفورتر آلگماينه تساتونگ» و «فرانفورتر روندشاو» در فرانكفورت و «زوددويچه تسايتونگ» و «فوكوس» در مونيخ. در ضمن، پرخواننده‌ترين روزنامه‌ها روزنامه‌هاي منطقه‌اي هستند و نه سراسري. (م.)

XI براي نمونه سياستهاي اقتصادي ايالتهاي شرق آلمان كه از لحاظ اقتصادي چندان رشديافته نيستند، علي‌القاعده بايد با سياستهاي اقتصادي ايالتهاي جنوب آلمان كه از صنايع سنگين و اقتصاد سالمي برخوردارند فرق كند. در پيش گرفتن اقدامات حمايتگرانه و تقويتي هدفمند و متنوع درمناطق مختلف در يك سيستم غيرمتمركز سهلتر از يك سيستم واحد و متمركز است. (م.)

XII منظور اينجا دولتهايي است كه صرف‌نظر از اينكه اين كشورها از چه تعداد مليت بوجود آمده باشند، تنها يك ملت است كه حكمراني مي‌كند و ديگر مليتهاي ساكن آن كشور از شركت در حاكميت سياسي محرومند. اين نظامها را «يك دولت‌ـ‌يك ملت» نيز مي‌نامند. (م.)