چندين دهه است كه استانهاي كانادا در عرصة بين‌المللي فعال هستند. بسياري براي نمونه بر نقش ويژة كوبك در ارتباط با رشد و اعتلاي شخصيت بين‌المللي اين استان واقفند و بر اين اعتقادند كه روابط خارجي كوبك غالباً با تلاشهاي اين استان براي استقلال ارتباط پيدا مي‌كند. درحاليكه بايد روابط خارجي اين استان و ديگر استانهاي اين كشور را در يك بستر و ارتباط گسترده‌تري مورد توجه قرار داد. اين نوع از سياست خارجي چندگانه [يعني سياست خارجي دولت فدرال از طرفي و دولتهاي استاني و منطقه‌اي از طرفي ديگر] نبايد الزاماً منجر به تضاد و اختلاف شود، بلكه حتي قادر است در اغلب موارد نقش مكمل‌كنندة سياست خارجي دولت مركزي را داشته و در خدمت بسط و توسعة همكاريها بين دولت فدرال و حكومتهاي استاني و منطقه‌اي اين كشور نيز باشد.

بستر قانون اساسي

معمولاً سياست خارجي، به ويژه عقد قرارداد، در حوزة وظايف و صلاحيت دولت مركزي قرار دارد. اين امر به استثناي نمونة بلژيك كه در آن جامعه‌هاي زباني استثنائاً مي‌توانند در حوزه‌هاي صلاحيت خويش قراردادهاي بين‌المللي نيز عقد كنند، غالباً براي نظامهاي فدرال ديگر نيز صدق مي‌كند. فدراليسم در كانادا كه وجه مشخصه‌اش تاكنون تفكيك مسئوليتها بين استانها و دولت فدرال بوده، جاي خود را به فدراليسم با مسئوليتهاي مشترك داده است و كاراكتر سياسي كانادا و روابطش با دنياي خارج گام به گام به پروسه‌اي از مسئوليتهاي مشترك تبديل شده كه مورد حمايت همة سطوح حكومتي اين كشور مي‌باشد. بخشي از اين كار مشترك و همياري ريشه در ضرورتي دارد كه قانون اساسي اين كشور مقرر نموده است.

هنگام تأسيس دولت فدرال كانادا در سال 1867 اين كشور هنوز مستعمرة امپراطوري بريتانيا بود. آن هنگام كه اين كشور پس از جنگ اول جهاني به استقلال بيشتري دست يافت، اين سوال پيش آمد كه چگونه اين استقلال بر روي تقسيم استاني و فدرال قدرت سياسي تأثير خواهد گذاشت. در يك مورد مهم در دهة 30 (قوانين اشتغال) دادگاهها حكم دادند كه ـ هر چند كه دولت فدرال است كه اجازه دارد وارد معاهدات بين‌المللي شود ـ اما پارلمان فدرال مجاز است تنها قوانيني را براي اجراي اين توافقات بين‌المللي تصويب نمايد كه در حوزة اختيارات و صلاحيتهاي دولت فدرال باشند. آنجا كه اين قراردادها به قوانين استاني ارتباط پيدا مي‌كند، تنها پارلمان استانها مجاز به تصويب قوانين مربوطه جهت اجراي اين معاهدات مي‌باشند.

چنانچه در نظر گرفته شود كه استانهاي كانادا صلاحيتهاي انحصاري فراواني در حوزة قانونگذاري از جمله در زمينه‌هاي آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، قوانين مالكيت، قانون كار و منابع طبيعي دارند، مي‌توان دريافت كه تأثير سطح استاني بر تعهدات قراردادي كشور كانادا و بر توانايي‌اش براي اجراي مفاد اين قراردادها بسيار زياد است.

دادگاه براي مدلل نمودن حكمش در ارتباط با «قوانين اشتغال» تأكيد نمود كه كانادا در كليت خود اختيارات وسيعي براي اجراي قراردادهاي بين‌المللي دارد، اما اين پروسه نياز به تلاشهاي مشترك و همكاري سطوح مختلف دولتي [فدرال، استاني و منطقه‌اي] دارد.

اكنون پس از گذشت60 سال از اين جريان روابط فشرده و بسيار سازنده‌اي بين دولت فدرال و دولتهاي استاني وجود دارد. دولت فدرال استانها را در مراحل اوليه مذاكرات بين‌المللي براي عقد قراردادهاي نو، از جمله در موارد متعددي بعنوان بخشي از هيئت نمايندگي، همراه مي‌سازد. در مرحلة پاياني اين پروسه استانها معمولاً قوانين مربوطه را تصويب مي‌نمايند، چرا كه آنها از همان ابتدا در سياست خارجي سهيم و شركت داده مي‌شوند، هرچند كه استانهاي كانادا هيچ صلاحيت قانوني و رسمي براي تدوين قراردادهاي خود را ندارند. البته اين مقرره از طرف حكومت كوبك به رسميت شناخته نمي‌شود. استانهاي كانادا نوعي از قرارهاي بين‌المللي را مي‌بندند كه اجراي آنها از لحاظ حقوق بين‌المللي اجباري نيستند. كوبك در حال حاضر 400 فقره از اين قرارها و توافقنامه‌ها را بسته است.

حكومت در سطوح مختلف

 پروسة قانونگذاري در سطوح مختلف حكومتي كانادا (دولت فدرال و حكومتهاي استاني) بطور دم‌افزون سمتگيريهاي مستقل از هم پيدا كرده است. همة سطوح حكومتي كانادا در بوجود آمدن اين وضعيت نقش داشته‌اند، اين گرايش پيوسته تقويت مي‌شود. در كانادا سه بخش متداخل سطوح مختلف حكومتي وجود دارد.

بزرگترين و مهمترين بخش، سياست خارجي اين كشور مي‌باشد كه جزو صلاحيتهاي دولت فدرال بشمار مي‌رود و دولتهاي استاني تنها به شيوة غيرمستقيم در آن شركت دارند. طبيعي است كه اين سياست خارجي بازتاب رقابت معمول منطقه‌اي، ملي، اقتصادي، اجتماعي و منافع خاص مي‌باشد.

بخش دوم، اما بسيار كوچكتر كه با بخش اول تداخل نيز پيدا مي‌كند، فعاليتهاي بين‌المللي استانها مي‌باشد.

بخش سوم شامل روابط بين سطوح مختلف حكومتي در مقياس ملي [داخلي]، براي نمونه بين حكومت فدرال و حكومتهاي استاني و مناطق مي‌باشد. اين امر غالباً به موضوعات بين‌المللي ارتباط پيدا مي‌كند. اين بخش سوم به ميزان زيادي با بخش نخست و در ابعاد كمي با بخش دوم تداخل پيدا مي‌كند.

محدود نبودن روابط دولت فدرال و دولتهاي استاني به عرصة داخلي

 ما آشنايي كافي با بخش سوم داريم: روابط روزمره بين حكومت مركزي فدرال و استانها و مناطق. در اين رهگذر اغلب روابط بين‌المللي مورد بحث و گفتگو قرار مي‌گيرند. البته دستور جلسه ويژه‌اي وجود ندارد ـ موضوعات مورد بحث عرصه‌هاي وسيع و بخشهاي متعددي را دربرمي‌گيرد: حفظ محيط زيست، مسائل مالي، كشاورزي، بهزيستي و درمان و از اين قبيل. خارج از اينها تلاشهاي كمي به عمل مي‌آيد و يا اصلاً نمي‌آيد، براي اينكه تك‌تك اين موضوعات را در كليت خود و يكباره تنظيم و حل و فصل نمود. همچون رويه‌اي مضر و تقريباً ناممكن مي‌باشد. رسمي‌ترين اين روابط مربوط به بخشهايي مي‌شوند كه در آنها قانونگذاري صرفاً و انحصاراً در حوزة صلاحيتهاي استانها قرار دارد، مانند آموزش و پرورش و سياست اشتغال‌زايي. به همين جهت دولت فدرال در اين بخشها هنگام تبيين سمتگيري سياست خارجي راهي جز پيروي از مطالبات و مقرره‌هاي استانها ندارد. روشن‌ترين گرايش كنوني، همگرايي و مسئوليت مشتركي است كه در مورد مسائل بين‌المللي بين دولت فدرال و دولتهاي استاني بوجود آمده است. اين گرايش از طريق تعيين مشترك اصول سياست خارجي، تأثيرات انتگراسيون [ادغام و درهم‌تنيده شدن] منطقه‌اي و جهاني را بر استقلال اين كشور منعكس مي‌نمايد.براي نمونه امروزه امر تجارت خارجي  بخشهاي وسيعي از امور اقتصادي داخلي و ملي را دربرمي‌گيرد كه خيلي از موازين گمركي فراتر مي‌رود. به همين سبب حكومتهاي استاني از سالها پيش در امر سياست خارجي دخيل داده مي‌شوند. حكومت فدرال با استانها در مورد سياست عمومي تجارت خارجي و در مورد قراردادهاي معين بين‌المللي مشورت مي‌كند، بطور مثال حول مذاكرات كانادا با ايالات متحدة آمريكا كه منجر به قرارداد تجارت آزاد و بازار مشترك بين اين دو كشور شد، يا در مورد قرارداد با سازمان تجارت جهاني و در مورد نزاعهاي تجاري جهاني. يك نمونة ديگر نزاعي است كه بين كانادا و آمريكا حول چوب نرم وجود دارد و ما ‌اكنون در گرماگرم ششمين (!) دورة آن هستيم. موضوع اصلي دعوا مطالبة استانها جهت سهيم‌شدن در درآمدهاي منابع چوبي و جنگلي مي‌باشد. در كل مي‌توان گفت كه روابط بين سطح فدرال و استانها در ارتباط با امور تجارت بين‌المللي مهم، سازنده و با تشريك مساعي هر دو طرف بوده است. اما اين مناسبات گاهاً در ارتباط با برخي از نزاعهاي تجاري لطمه مي‌خورند و به همين دليل هميشه منتهي به يك پروسة تصميم‌گيري مشترك اين دو سطح نمي‌شوند. استانها به دولت فدرال فشار وارد آوردند، تا آن را به در پيش گرفتن يك مكانيسم رسمي مجبور گردانند، اما اوتاوا با اين خواسته موافقت نمي‌كند، چون نمي‌خواهد چنين پروسة تصميم‌گيري شكل رسمي و اجباري به خود بگيرد [و اين به يك قاعده تبديل شود و من‌بعد مجبور گردد براي هر قرارداد و موضوعي نظر موافقت استانها را جلب كند]. بنابراين اين پرسش به جاي خود باقي مي‌ماند كه چگونه مي‌توانيم، اگر قضيه جدي شد و اختلافاتي بين دولت فدرال و استانها حول مسائل تجارت بين‌المللي بوجود آمد، تضمين كنيم كه كانادا در فقدان يك پروسه و مكانيسم رسمي و اجباري تصميم‌گيري، موضعي داشته باشد كه هر دو سطح فدرال و استانها آن را بپذيرند و اجرا كنند. يك بخش مهم ديگر حفظ محيط زيست مي‌باشد. اينجا نيز مشكل است بتوان مشخص نمود كه كجا صلاحيتها و اختيارات استانها خاتمه مي‌يابد و كجا صلاحيت قانونگذاري فدرال آغاز مي‌شود ـ بنابراين اينجا هم موضوع پذيرش مسئوليت مشترك مطرح است. گذشته از اين، در حال حاضر موضوعات فراواني در عرصة بين‌المللي مطرح مي‌باشند كه همكاري هر دو عرصة فدرال و استاني را حول مسائل جهاني الزامي مي‌سازد. براي نمونه جهت اجراي توافقنامة كيوتو [كه مربوط به تعيين استانداردهاي اجباري براي حفظ محيط زيست مي‌باشد] سطوح مختلف حكومتي كانادا [دولت فدرال و دولتهاي استاني] مشتركاً يك پروسة خلاق و اتحادزا بين دولتهاي خود و صاحبان صنايع و نمايندگي‌هاي حافظ مصالح و منافع گروههاي مختلف بوجود آورده‌اند. البته اين مناسبات همواره هارمونيك و بدون مشكل نيستند و اقدامات مشترك بر اساس اصل توافق همه در پيش گرفته مي‌شوند ـ  اما اين پروسه، نمود روابط فشرده و چندجانبه و درهم‌تنيدة سطح فدرال و استاني مي‌باشد كه در آينده شاهد نمونه‌هاي بيشتري از آن هم خواهيم بود.

 استانها در خارج

 بخش دوم دخيل دادن مستقيم استانهاي كانادا در فعاليتهاي بين‌المللي مي‌باشد. هدف اصلي، رشد تجارت و سرمايه‌گذاري مي‌باشد. البته ميزان منابعي كه براي اينكار تخصيص داده مي‌شود خيلي با هم متفاوت مي‌با‌شد، چرا كه 10 استان و 3 منطقة اين كشور از لحاظ وسعت و قدرت مالي هم‌سطح نيستند. استان كوبك تاكنون پيگيرترين تلاشها را در اين راستا داشته است. كوبك تنها استان در كانادا مي‌باشد كه از وزارت روابط بين‌المللي خود برخوردار مي‌باشد و بيش از 30 دفتر نمايندگي در خارج از كشور دارد. فعاليتهاي بين‌المللي استانهاي كانادا نقش مكمل‌كنندة فعاليتهاي بين‌المللي دولت فدرال اين كشور را دارند ـ البته با يك استثناء: آنهم آن هنگام كه كوبك «پروتوديپلوماتيك»، يعني نطفه‌ديپلوماتيك، رفتار مي‌كند. هدف حزب حاكم كوبك، يعني «Parti Québecois»، از اين رويه اين بود كه جهان را آمادة پذيرش كوبك بعنوان يك كشور مستقل نمايد.  با اين وجود همة سطح‌هاي حكومتي در كوبك ـ هم آناني كه فدراليستي هستند و هم آناني كه سمتگيري استقلال‌طلبانه دارند ـ اين موضع كمتر محافظه‌كارانه را نمايندگي مي‌كنند [و مي‌پذيرند] كه كوبك بعنوان تنها جامعة فرانسوي‌زبان در شمال آمريكا داراي يك موقعيت و هويت ويژه مي‌باشد.

 فدراليسم هميشه مهم نيست

سومين بخش، سياست خارجي خود دولت فدرال كانادا مي‌باشد. موضوعات اصلي دهة اخير سياست خارجي اين كشور جهاني‌شدن اقتصاد، امنيت بين‌المللي و حفظ محيط زيست بوده‌اند. سياست خارجي دولت فدرال كانادا همچنين با چندين روابط مهم با كشورهاي ديگر تعريف مي‌شود كه هيچكدام از آنها اهميت رابطة تجاري و امنيتي با ايالات متحده را ندارند. كانادا همچنين مي‌تواند احساس سعادت كند كه عضو چندين تشكل كليدي جهاني است: در جامعة هشت كشور صنعتي جهان (گ 8)، در جامعة كشورهاي مشترك‌المنافع، در جامعة كشورهاي فرانسوي‌زبان («لا فرانكو فوني») و در سازمان كشورهاي قارة آمريكا. كانادا تنها كشور جهان است كه همزمان در هر چهار سازمان نامبرده عضو مي‌باشد. بدين ترتيب كانادا يك هويت و جايگاه معين بعنوان «نيروي ميانه» پيدا مي‌كند. در هيچكدام از اين روابط، به استثناي رابطه با كشورهاي عضو در جامعة فرانسوي‌زبان، فدراليسم نقش چندان بزرگي بازي نمي‌كند. موقعيت كانادا در شمال 49 درجة عرض جغرافيايي و جايگاهش بعنوان يكي از قوي‌ترين اقتصادهاي ملي دنيا نقش نيرومندتري در تعيين موقعيت جغرافيايي‌ ـ سياسي اين كشور دارد. از اين زاوية فدراليسم تنها بعنوان ضرورت بنيادي [نظام سياسي] اهميت پيدا مي‌كند ـ به اين مفهوم كه  تنها توسط فدراليسم است كه وحدت و يكپارچگي كشور حفظ گرديده است. بدون يك ساختار فدراليستي در شمال مرزهاي آمريكا هيچ كشور ژئوپوليتيك متحد و يكپارچه‌اي بنام كانادا وجود نمي‌داشت.  [تأكيد از مترجم.] چنانچه روزي اعضاي اين فدراسيون، براي نمونه كوبك، از اين كشور جدا شوند، و اين همانطور كه گفته شد، بدون فدراليسم خيلي محتمل است، اهميت و تأثيرگذاري كانادا در سطح جهان و ظرفيتهايش براي تعيين سياست خارجي لطمه بسيار جدي خواهد خورد.

مقايسه با فدراسيونهاي ديگر

 چنين به نظر مي‌رسد كه كانادا در جهان با توجه به فعاليتهاي مستقيم بين‌المللي استانهايش، به ويژه در مواردي كه صرفاً به عبور و مرور از مرز برنمي‌گردند، رتبة اول را داراست. اين كشور اما از مكانيسمهاي رسمي و مدون براي شركت‌دادن و سهيم‌نمودن سطوح مختلف حكومتي فدرال و استاني در تصميم‌گيريهاي مربوط به تصويب قراردادهاي بين‌المللي برخوردار نيست، آنطور كه در آلمان و آمريكا براي ايالتهاي مختلف اين كشورها وجود دارد. البتة پروسة كانادايي متمركزتر يا غيرمتمركزتر از ديگر فدراسيونها نيست، تنها نوع ديگري از آنها است. در كانادا دولت مركزي قدرت تصميم‌گيري انحصاري در روابط بين‌المللي را ندارد، دست كم ديگر ندارد. امر سياست خارجي در اين كشور بطور دم‌افزون به يك وظيفه و صلاحيت مشترك دولت فدرال و استانها تبديل مي‌گردد؛ نتيجه‌گيري‌اي كه خيلي از فدراسيونهاي ديگر نيز مي‌توانند به آن دست يابند. علاوه بر اين، تاريخ چند سال اخير كانادا مملو از هماهنگي و همكاري دولت فدرال و حكومتهاي استانها در زمينة سياست خارجي اين كشور بوده است. اين سه بخش مختلف فعل و انفعال وجود دارند ـ اما تلاش نمي‌شود كه آنها [منحصراً در يكي از سطوح مختلف دولتي] جذب و ادغام شوند؛ اين كار نه محتمل است و نه ممكن، و نه اساساً سودمند. با اين وصف هنوز يك مانع مهم وجود دارد: پروسة دستيابي به يك تصميم و نظر مشترك در حال حاضر قادر به انجام وظيفة يافتن نتيجة عملي كه همة طرفين مكلف به اجراي آن باشند، نيست. روابط كنوني كه شكل رسمي و مدون قانوني ندارند، يافتن توافق طرفين را مشكل ساخته است و تناسبي با سطح افزايش‌يافته و فشردة انتظارات از سازمان اداري سطوح مختلف حكومتي قرن 21 را محتملاً ندارد. [آنچه كه نويسنده در اين بخش مي‌خواهد بگويد اين است كه بايد وظايف و اختيارات و صلاحيتهاي دولت فدرال و حكومتهاي استانها و مناطق در عرصة سياست خارجي از حالت و شكل اختياري و اقناعي (مذاكره، مشاوره، توافق) دربيايد و در قوانين مدون دقيقاً طرح و گنجانده شوند، تا توافق به سهولت بيشتري حاصل گردد و از اصطكاك احتمالي بين سطوح مختلف حكومتي كاسته شود.ـ مترجم]

تاريخ  ترجمه: 10 مارس 2005