مباني و مسائل نظامهاي فدراليستي

نوشتة راينر اولاف شولتسه[1]

ترجمة ناصر ايرانپور

فدراليسم در عصر حاضر قبل از هر چيز دو وظيفة اصلي برعهده دارد:

(1)    از طرفي تقسيم قدرت به كمك تفكيك عمودي قوا و حمايت از حقوق مليتها و اقليتهاي ملي و به ياري اعطاي استقلال داخلي به آنها و

(2)    از طرفي ديگر ادغام و هم‌آميزي (انتگراسيون) اين جوامع چندگونه در يك واحد بزرگتر.

 اين امر به شيوة پيگيري انتگراسيون اقتصادي (و همچنين سياسي و نظامي) دولتهاي عضو [ايالتها] در حين حفظ استقلال اجتماعي ‌ـ ‌فرهنگي داخلي و خودمختاري سياسي آنها دنبال مي‌شود. بنابراين فدراليسم تلاش مي‌كند «نوعي اتحاد و يگانگي را با حد معيني از تنوع پيوند دهد» (فدريش 1968). اگر بخواهيم اين مقوله را امروزي فرموله كنيم بايد بگوييم كه موضوع فدراليسم پيونددادن بينشها و گرايشات اجتماعي متضاد در ارتباط با تمركز و عدم تمركز نظام سياسي مي‌باشد. اين رابطه را از لحاظ نموداري مي‌توان چون خط دو قطبي تصوير نمود كه در يك سوي آن تلاشها و تصورات مركزگرايانه‌ در جهت درهم‌آميزي جوامع و فرهنگهاي مختلف و دستيابي به همساني و همگرايي شرايط و شيوه‌هاي زندگي در سطح سراسري وجود دارد و در سوي ديگر آن اهداف تمركززدايانه و آماج دستيابي به خودمختاري يا استقلال داخلي و برسميت شناختن تنوع شرايط و سبكهاي زندگي سياسي، فرهنگي و اقتصادي (در اين ارتباط به نمودار زير توجه كنيد، شولتسه 1958).

در تشكيل نظامهاي فدراتيو پيوسته هر دو جنبة پيشگفته نقش ايفا كرده‌اند. از 8 كشور صنعتي غربي كه به شيوة فدراتيو سازماندهي شده‌اند 3 كشور (آمريكا، كانادا و استراليا) در نتيجة پروسه‌هاي مستعمره‌زدايي بوجود آمده‌اند. برعكس تحولات بعد از جنگ جهاني دوم در آفريقا و آسيا، در كشورهاي نامبرده اتحادهاي فدراليستي بر پاية ارادة مهاجرين سفيدپوست با هدف بوجودآوردن يك بازار به‌هم‌پيوستة داخلي و توسعه‌گرايي ارضي و اقتصادي در عين تضمين تفكيك قوا و خودحكومتي مناطق بنياد نهاده شد.

هدف كانادايي‌ها از تشكيل دولت در سال 1867 مضافاً اين بود كه مي‌خواستند با آمريكا مرزبندي نموده و از مكانيسمي براي حفظ خود در مقابل اين كشور برخوردار گردند. در اين كشور اين باور از منظر سياست امنيتي و به لحاظ ارگاني غالب بود كه فدراليسم كانادايي آلترناتيوي است در مقابل دمكراسي پايه‌اي و مستقيم آمريكايي و در مقابل قدرت دولتهاي ايالتي در فدراليسم نوع آمريكايي، به ويژه اينكه حفظ سيستم دوآل انگليسي ـ فرانسوي كانادايي‌ها را هم نويد مي‌داد.

مهمترين عوامل بوجود آمدن فدراليسم در سويس (1848) خودمختاري كانتونها و مناطق، تنوع فرهنگي، انتگراسيون اقتصادي و ملزومات امنيتي بوده‌اند.

تفكيك فرهنگي بين فلاميها و والونها در بلژيك به فدراليزه كردن سيستم سياسي اين كشور در سال 1980 برمي‌گردد.

همانند سويس، سلطنت دوگانة هابسبورگ نيز بعنوان سرچشمة بوجودآمدن جمهوري فدرال اتريش (1920) و بويژه بوند شمال و رايش آلمان (1871/1867) در ارتباط با جنگ بوجود آمدند. هر چند كه در بوجود آمدن فدراليسم در آلمان سابقة تاريخي و خوددولتي مناطق تا حد معيني نقش بازي كردند، بدون اينكه همگوني پروس در رايش و در جمهوري وايمار زير سوال برود، اما چندگونه‌گي اجتماعي و حمايت فرهنگي در اين امر نقشي اصلي را بازي نكردند. به استثناي ايالت بايرن و ايالتهاي تكشهري هامبورگ و برمن كه از جانب نيروهاي متفقين بعد از جنگ جهاني در سال 1945 با هدف از بين بردن ساختارهاي پروس و بر اساس منافع خود در تقسيم مناطق، خودسرانه بوجود آمدند، هدف ايالتهاي ديگري كه در سالهاي 49/1948 سهم بسزايي در تدوين قانون اساسي آلمان داشتند قبل از هر چيز اين بود كه با بنياد نهادن يك نظام فدراتيو اهرمها و ابزارهاي نهادي براي جلوگيري از بوجود آمدن مجدد يك سيستم يكدست و تماميتگرا ايجاد و تعادل و توازني بين دولت فدرال و ايالتها برقرار كنند، كه البته اين هدف به تمامي عملي نگرديد، چون بنا بود كاراكتر اصلي فدراليسم در آلمان نه تقسيم قدرت، بلكه محدود كردن آن باشد.

فدراليزه كردن اسپانيا در سال 1978 نيز معطوف به محدود كردن قدرت فرانكيسم تمركزگرا و تماميت‌گرا بود و همچنين تلاشي بود براي ارائة پاسخ درخور به جنبشهاي منطقه‌اي فرهنگي و ملي در اين كشور.

در تحليل علمي و تئوريكي فدراليسم اغلب تنها يكي از دو جنبة نامبرده در مركز توجه و بررسيها قرار گرفته است؛ نگاه اصلي كه تا اواسط قرن بيستم غالب بوده در درجة نخست معطوف به تقسيم ارگانها و قوا بوده است. اكثر تلاشها براي تعريف فدراليسم در مرزبندي با دولت واحد و متمركز از اين بينش سرچشمه مي‌گيرد كه بر اساس آن

(1)    كل نظام سياسي به دولت فدرال و به واحدهاي دولتي منطقه‌اي تقسيم مي‌گردد؛

(2)    قواي اجرائيه و مقننه بين دولت فدرال و دولتهاي ايالتي از لحاظ خودمختاري سياسي نسبتاً قوي تقسيم مي‌شود؛

(3)    ايالتها در صحنة سياست فدرال و تأثيرگذاري بر سياستهاي آن حضور فعال مي‌يابند؛

(4)    نظام از مكانيسم حل اختلاف و تضاد بر اساس مذاكره كه مضافاً  تصميماتي را براي حمايت كردن و سهيم كردن اقليتها نيز مي‌طلبد، برخوردار مي‌گردد و

(5)    و همچنين يك دادگاه قانون اساسي بعنوان بالاترين ارگاني كه نزاع بين ارگانهاي دولتي دو سطح را حل و فصل مي‌كند، وجود خواهد داشت.

بنابراين از منظر قانون اساسي و ارگاني آن هنگام مي‌توانيم يك نظام سياسي را فدراليسم معرفي كنيم كه مهمترين عناصر ساختاري اين سيستم چون قواي مقننه، اجرائيه، قضائيه، دستگاه بروكراسي، پليس و غيره در هر دو سطح حكومتي (فدرال و ايالتئ) وجود داشته باشند، وجود آنها در قانون اساس تضمين شده باشد و هيچكدام از اين دو سطح قادر نباشند، سطح مقابل را منحل كنند (مقايسه كنيد بوته 1977، 10؛  شتونسون 1989).

اما برخورد تئوريكي و تجريدي صرف با مقولة فدراليسم كافي نيست و بررسي تجربي و تطبيقي فدراليسم در عصر كنوني بايد شامل زواياي بيشتري به نسبت پيش گردد كه عبارتند از

(1)                شرايط و بستر اجتماعي فدراليسم، ساختار ارگاني [دولتي] و الگوهاي رفتاري نخبگان سياسي جامعه [فرهنگ سياسي]؛

(2)                نقش و عملكرد دوگانة فدراليسم و رابطة دو جنبة اتحاد و تنوع، انتگراسيون و خودمختاري منتنج از آن؛

(3)                رابطة بين انتگراسيون سياسي و اجتماعي و خصلت پروسه‌اي فدراليسم.

اين نوع برخورد به اين دليل حائز اهميت است كه چهارچوبهاي اجتماعي، فرهنگ سياسي و شكلبندي نهادها قادرند فدراليسم را بر خلاف آن جهتي كه مدنظر بانيان آن و قانونگزار بوده است هدايت كند و بنيادها و جهتگيريهاي تمركزگرايانه و يا تمركززدايانه را تقويت يا تضعيف كنند.

كانادا و آلمان  دو نمونة واضحي هستند كه روندهاي پيشگفته را طي كرده‌اند: كانادا از يك نظام تاريخاً متمركز و يونيتاريستي به يك نظام كنفدرال فدراليستي تحول يافته و به سوي يك سيستم تماماً كنفدراليستي در حركت است. اما آلمان از يك نظام يونيتاريستي فدرال در دهه‌هاي 70 و 80  به سوي يك نظام واحد غيرمتمركز سمتگيري نموده است؛ روندي كه با اتحاد مجدد آلمان در سال 1990 تأكيدي دوباره ‌يافت (رجوع كنيد از جمله به آبرومايت 1992، شولتسه 1993).

* * * * * * * * * *

از ميان مجموعه شرايط كلي اجتماعي و در كنار تفاوتهاي محيطي و نابرابريهاي كه در زمينة تعداد جمعيت و مساحت بين دولتهاي مناطق وجود دارند، بويژه دو بخش اهميت برجسته پيدا مي‌كنند:

1.                   ناهمخواني در ساختارهاي اقتصادي و ميزان رشد آنها و همچنين تمايزات در حوزة ساختارهاي رفاهي و تأمين اجتماعي، توسعه يافتگي يا نيافتگي، نابرابري در زمينة ذخاير مواد خام و غيره. وجود همة اين فاكتورها سيستمهاي فدراتيو را به سوي تمركززدايي هدايت خواهند كرد، اگر گروههايي از مردم طولاني‌مدت احساس كنند كه دولت فدرال به آنها بي‌توجهي و يا آنها را استثمار مي‌كند.

تمايزات در زمينة سطح رشد اقتصادي در حال حاضر به واضحترين وجه خود در كانادا قابل رؤيت است، جايي كه مابين مركز ـ كه سمتگيري صنعتي و تأمين اجتماعي دارد ـ و مناطق حاشيه‌اي ـ كه مواد خام نقش نعيين كننده‌تري در زندگي مردم دارند ـ اختلافات دامنه‌داري (البته نه صرفاً  به دليل وجود اين تضادها) وجود دارند. اين امر باعث به جريان افتادن روندي پي‌درپي براي «تشكيل استانها» (دخالت دولتي استاني، طرحهايي براي توسعه دولتهاي عضو و استراتژي صنعتي كردن و غيره) شد كه با تغيير در قانون اساسي ميسر گرديد و اين رويكرد كه قابل قياس با طرحها و سياستهاي ناسيوناليسم اقتصادي مي‌باشد، پاسخي بود كه در سطح دولتهاي مناطق به وابستگي اقتصادي و نابرابري در زمينة رشد اجتماعي ـ اقتصادي داده شد، هر چند كه در فدراليسمهاي ديگر تمايزات در زمينة سطح رشد اقتصادي مناطق، كه البته به اين شدت و حدت نيستند، باعث بوجود آمدن تضادها و اختلافاتي كه سيستم را به خطر بياندازد، نشده‌اند.

2.                   براي [تبيين] ساختار سيستمهاي فدراتيو رابطة داشتن تعلق و دلبستگي به خلق و منطقة خاصي، قائل شدن هويت ملي براي خود و همچنين وجود بنيادهاي ملي ـ فرهنگي، زباني و مذهبي اهميت مركزي پيدا مي‌كنند. [به اين معني كه بسته به تركيب اين مؤلفه‌ها نوع فدراليسمي كه قرار است پياده شود فرق مي‌كند.]

(1)    فدراليسم آلمان و اتريش نسبت به فدراليسهاي چند مليتي تركيب همگون داشته و فاقد پتانسيل نزاع قومي‌ ـ فرهنگي بوده و بعد از جنگ جهاني دوم به سرعت غيرقابل انتظاري يك نوع تفاهم پايه‌اي كه قابل قياس با هويت ملي است بوجود آورد. اين فدراليسم را از بايد فدراليسمهاي چند فرهنگي و مليتي متمايز كرد.

(2)    در ايالات متحده آمريكا و استراليا تفاوتهاي اتنيكي، فرهنگي، نژادي، زباني و مذهبي منطقه‌اي نيستند [مليت خاصي در منطقة خاصي زندگي نمي‌كند]. حاكميت ملي نيز در اين كشورها بر اساس يك ملت، زبان و يا دين رسمي معين تعريف نشده است. بنابر اين انگيزه اقليتها كه خود را با وضعيت موجود تطبيق دهند، زياد است. سياستهاي فرهنگي و آموزشي دولتهاي ايالتي هم بر اساس عناصر نامبرده بنا نشده است، هر چند اينجا و آنجا به درستي به امر فرهنگ و زبان آحاد مليتهاي مختلف ساكن اين كشورها توجهاتي مي‌شود.

(3)    ساختار چند مليتي و چند فرهنگي خصوصيت اصلي فدراليسم در بلژيك و سويس مي‌باشد كه در آنها اكثريت هر كدام از اين مليتها به مناطق معيني تعلق دارد و تقسيمات كشوري بر اين اساس پايه‌ريزي شده است. فدراليسم و استقلال داخلي كانتونهاي (دولتهاي ايالتي) سويس باعث در هم‌آميزي و انتگراسيون مليتهاي سويسي (به استثناي يوراسي‌ها و رتوروماني‌ها) شده است و استحكام آنها را با همديگر تقويت نموده است. در حاليكه در بلژيك آينده بايد نشان دهد كه آيا فدراليسمي كه سال 1980 بنيانگزاري شده و در آن تقسيم كار و مسئوليتها با در نظرداشت تعلقات فرهنگي و زباني انجام گرفته و مناطق فلاميها و والونيها از تفاوتهايي از لحاظ سطح رشد برخوردارند، قادر است اختلافات بين اين دو مليت را حل ‌كند يا نه. اين امر براي اسپانياي فدراليزه شده نيز صدق مي‌كند كه از مناطق مختلف با مليتها و فرهنگهاي معين خود تشكيل شده و علاوه بر آن اين مناطق از لحاظ سطح رشد و ساختارهاي اقتصادي از نابرابريهاي و ناهمخوانيهاي ريشه‌داري برخوردارند.

(4)    اما فدراليسم در كانادا متأثر از رابطة پرتنش تكثر فرهنگي ـ منطقه‌اي از طرفي و دوآليسم ملي جامعة فرانسوي‌زبان كبك و انگليسي‌زبان كانادايي از طرفي ديگر مي‌باشد. توجيه‌گر و مبناي فدراليسم در كانادا هم تئوري قرارداد اجتماعي است [تضمين حقوق شهروندي براي همه در كل جامعه] و هم تئوري قرارداد سياسي ـ منطقه‌اي [به رسميت شناسي حقوق ملي كبكها]، و اين سياستي است كه هم ايجاد توازن و برابري بين انگليسي‌زبانها و فرانسوي‌زبانها را هدف قرار داده است و سمتگيري جامعه‌شناختي تئوري كلي اجتماعي (compat theory) را  مد نظر دارد و هم بويژه نيروهايي را تقويت مي‌كند كه كانادا را چون موزائيكي از مليتهاي مختلف تعريف مي‌كنند. هر دوي اينها اين كشور را به سوي يك نظام كنفدرال سوق مي‌دهند.

فرهنگ سياسي حاكم و سيستم احزاب 8 كشور فدراتيو صنعتي نامبرده از خيلي لحاظ با مهم متفاوتند. اين تفاوتها به دو نوع سيستم احزاب و انتخاباتي متضاد با هم برمي‌گردند:

(1)    تضاد بين «سيستم انتخاباتي اكثريتي» و رقابت بعنوان نمود بارز اين نوع از فرهنگ سياسي كه تضادها و اختلافات را در خود نهفته دارد و «سيستم انتخابات نسبيتي» و مذاكره بعنوان نمود بارز آن فرهنگ سياسي كه مخالف تضاد و اختلاف است؛

(2)    تضاد بين سيستمها و ساختارهاي حزبي درهم‌آميخته و سراسري با سيستم احزاب دوآليستي يا كنفدرال.    

برخلاف تصور رايج كه گويا برخي از رويه‌هاي سياسي، مدلهاي قانون اساسي و سيستمهاي احزاب با فدراليسم هم‌خواني ندارند و يا با آن تعارض پيدا مي‌كنند، عملكردهاي فدراليستي نشان داده‌اند كه عناصر مختلف و فاكتورهاي تعيين كننده مي‌توانند با هم تلفيق شده و بصورت تركيبي به ميدان بيايند، اما در عين حال منجر به بوجود آمدن مشكلات ويژه و همچنين راه‌حلهاي خاصي بشوند و به همراه چهارچوبهاي اجتماعي و ساختار قانوني نظام سياسي، فدراليسم را دست آخر يا بسوي يك سيستم متمركز و يا بسوي يك نظام غيرمتمركز سوق ‌دهند. اين امر به ويژه براي تلفيق مُدل «وست‌مينستر» [يكي از شهرهاي انگلستان] با فدراليسم و همچنين در مورد تركيب سيستم انتخاباتي اكثريتي با مجموعه‌اي از عناصر فدراليستي صدق مي‌كند، كه در استراليا و به ويژه در كانادا بر استقلال عمل و قدرت دولتهاي ايالتي تأكيدي ويژه مي‌ورزد و در عين حال باعث بوجود آمدن سيستمهاي حزبي كنفدرالي و دوآليستي شده‌ است. در كانادا احزاب سراسري و استاني مستقل از هم وجود دارند. مضاف بر اين، برخي از احزاب تنها در يكي از دو سطح (سراسري يا استاني) خود را كانديد مي‌كنند.

اين احزاب سراسري و احزاب استاني تأثيرات مختلف و متضادي بر روي رويدادها دارند: از يك طرف منافع سياسي منطقه‌ها مي‌توانند شفافتر و دقيقتر فرموله ‌و در مذاكرات استانها با دولت فدرال بهتر طرح و دخيل داده شوند (به احتمال زياد كبكها در گذشته به دليل همين خودداري احزاب مئلاً كبكي براي فعاليت در سطع سراسري بوده كه بهتر توانسته‌اند منافع خود را به كمك احزاب خود نمايندگي كنند). از طرفي ديگر به دليل وجود همين دوآليسم احزاب، احزاب سراسري كمتر توانسته‌اند خواسته‌هاي مناطق مختلف را طرح و نمايندگي كنند؛ يك همچون سيستم كنفدراليستي احزاب (احزاب سراسري دركنار و در مقابل احزاب ملي ـ منطقه‌اي) مي‌تواند باعث تقويت تنشهاي دولت مركزي با دولتهاي مناطق نيز بشود.[2]

خلاف اين روند در اتريش و بويژه در آلمان ديده مي‌شود. در اين كشورها احزاب سراسري كه به ميزان بسيار بالايي جذب [سيستم سياسي] شده‌اند، با فرهنگ سياسي تفاهم‌جويانه و ارتباط تنگاتنگ كادري و سازماني با ايالتها ضامن اين شده‌اند كه منافع اين ايالتها را بطور موفق‌آميز نمايندگي كنند و اين باعث تقويت قدرت و نفوذ آنها هم در سطح سراسري و هم در سطح ايالتي ‌گرديده است.[3] حزب سوسيال مسيحي آلمان يك نمونة خاص و استثناء است.[4] حزب مزبور در كنار دفاع از منافع ايالت بايرن، مخصوصاً اهداف و ايده‌هاي سياسي خود در سطح سراسري را دنبال مي‌كند. نزاع ايالتها نه بر سر منافع منطقه‌اي، بلكه بر سر طرحهاي مختلف براي همگون‌سازي شرايط زندگي در سراسر آلمان است.

فدراليسم به‌هم‌پيوسته  (Verbundföderalismus) مدلي از نظام سياسي است كه از طرف قانون اساسي آلمان براي اين كشور تعيين شده و مؤلفه‌هاي آن عبارتند از:

(1)     تقسيم اختيارات بر اساس نوع: حق قانون‌گزاري و صلاحيت اجراي قوانين. در كل مي‌توان گفت كه در آلمان مورد اولي در اختيار دولت فدرال است و دومي در اختيار دولتهاي ايالتي. البته قانون‌گزاري در زمينه‌هاي فرهنگ، آموزش و پرورش، پليس، امنيت داخلي، نظام شهرداريها در اختيار ايالتها و در مابقي زمينه‌ها در اختيار پارلمان فدرال است. اجراي همة اين قوانين تقريباً در اختيار و انحصار دولتهاي ايالتي است. در ارتباط با مالياتها و تقسيم آن، حق قانون‌گزاري كلان تا اندازة زيادي در اختيار پارلمان فدرال است و ايالتها و شهرها به خاطر صلاحيت اداري‌شان اختيار تخصيص و خرج آنها را به صلاحديد خود به ميزان بالايي دارند.

(2)     دخيل دادن دولتهاي ايالتي در سياست فدرال از طريق شوراي فدرال.[5]

(3)     همكاري، هم مابين خود ايالتها (مئلاً از طريق برقراري توازن مالي افقي) و هم بين ايالتها و دولت فدرال (از جمله از طريق كمسيونهاي مشترك، شوراي برنامه‌ريزي مالي و غيره).

فدراليسم ميان‌دولتي (interstaatlicher Föderalismus) [ايالتها با هويت دولتي] كه بر اساس اصول تقسيم عمودي قوا و يا دولتهاي خودمختار بنا شده از مشخصات ذيل برخوردار است:

(1)     دوآليسم ساختارهاي دولتي، مئلاً در آمريكا و به نسبت كمتري در استراليا و كانادا [تقريباً همة ارگانهاي دولتي، اعم از نهادهاي قانونگزار، قضايي و اجراي، هم در سطح فدرال وجود دارند و هم در سطح ايالتي] بدون اينكه يكي از اين دو سطح به همديگر وابسته باشند؛

(2)     تقسيم اختيارات و صلاحيتها نه بر اساس نوع اختيارات [حق قانونگزاري يا اجراي قوانين] ، بلكه بر اساس زمينه‌ها و بخشهاي سياسي [مثلاً سياست داخلي يا خارجي] و تضمين اين حقوق و صلاحيتها در قانون اساسي؛

(3)     شركت داشتن دولتهاي عضو در طرح‌ريزي سياست فدرال از طريق ارگاني مركب از نمايندگان مردم بر مبناي اصل مجلس سنا، آنطور كه در آمريكا، استراليا و سويس وجود دارد. كانادا به دليل وجود مناسبات مهجور و كهنه شده از اين لحاظ يك استثنا است، چون در اين كشور به دليل انتصاب سناتورها از طرف نخست‌وزير استانها به هيچ وجه در پروسة قانونگزاري دولت فدرال شركت ندارند.  

البته در مدل ميان دولتي فدراليسم نيز تقسيم قدرت بستگي به اين دارد كه قانون اساسي كدام صلاحيت را به كدام سطح واگذار كرده باشد و مفاد اين قانون تا چه حد اجرا ‌شوند. براي نمونه در قانونهاي اساسي آمريكا، استراليا و سويس اختيارات و صلاحيتهاي دولت فدرال فرموله شده‌اند، به اين ترتيب تمام بخشهاي سياست كه باقي مانده‌اند و ذكر نشده‌اند، در حوزة اختيارات دولتهاي عضو قرار مي‌گيرند. در كانادا اختيارات هر دو سطح فدرال و استانها در قانون اساسي ذكر شده‌اند، از نظر قانوني هر چه كه مي‌ماند در حوزة صلاحيتهاي دولت فدرال مي‌افتد، ولي عملاً استانها هستند كه از اين اختيارات برخوردارند.

در كل مي‌توان گفت كه قانون اساسي نظامهاي فدراتيو تقسيم اختيارات را بر اين مبنا قرار داده‌اند كه سرزمين و خاك (به انضمام ذخاير زيرزميني) به دولتهاي عضو و ايالتي تعلق دارند و تجارت به دولت فدرال؛ علاوه بر اين آموزش و پرورش و فرهنگ و حقوق شهروندي تحت صلاحيتهاي دولتهاي عضو مي‌باشند.

در ارتباط با قانون مالياتها نيز چند نوع مكانيسم داريم:

(1)    يا صلاحيتها موازي هستند [يعني هم دولت فدرال و هم دولتهاي ايالتي صلاحيت در اين حوزه را دارند] مانند آمريكا؛

(2)    يا بخش بيشتر اختيارات در اين زمينه طرف دولت فدرال است مانند استراليا و

(3)    يا ايالتها دست بالا را در اين زمينه دارند مانند كانادا [در اين كشور در سالهاي اخير كفة ترازو از جمله در اين بخش به سود استانها تغيير يافته است].

در اين رابطه تفسير قانون توسط بالاترين ارگان قضايي اهميت زيادي دارد. [...]

* * * * * * * * * *

1.         در پي سير نئوليبرالي جوامع صنعتي به سوي دولتهاي رفاهگرا و دولتهاي كارائي‌گرا تا اوايل دهة 80 در كشورهاي فدراليستي نيز شاهد توسعة نقش و عملكرد دولتها بوده‌ايم. البته اين الزاماً  به معناي تمركزگرايي و تضعيف دولتهاي ايالتي نبوده، آنطور كه قدرتگيري استانها در كانادا از دهة 50 به اين سو براي نمونه نشان داده است. (ر. ك. به شولتسه 1985). با اين وجود مي‌توان روندهاي مشترك اين نظامها را در ارتباط با اين موضوع چنين ترسيم نمود:

(1)     در مركز مناسبات دولت فدرال و دولتهاي عضو از بدو توسعة وظايف دولتي در تمامي فدراليسمها كشمكش بر سر قانون مالي، تقسيم درآمدهاي مالياتي و توازن مالي عمودي (از طرف دولت فدرال به ايالتها و شهرداريها براي وظايف معيني ويا خرج آن به صلاحديد خودشان) و افقي (مثلاً در آلمان مابين خود ايالتها) قرار دارد. به اين ترتيب ايالتها (به استثناي كانادا) دم‌افزون به مستأجرين دولت فدرال تبديل مي‌شوند.

(2)    توسعة دستگاه اداري در هر دو سطح فدراليسم باعث تضعيف پارلمانهاي فدرال و بويژه پارلمانهاي ايالتي شده است. اين ارگانهاي قانونگزار تنها در موارد اندكي توانسته‌اند سازشهايي را كه حكومتها و بروكراسيهاي آنها به جهت همسان و‌ يگانه‌سازي شرايط زندگي مردم كرده‌اند لغو و منحل كنند و تنها بعد از اين تفاهمات بوده كه آنها توانسته‌اند دولتهاي مطبوع خود را نكوهش و مجازات كنند.

(3)    همكاريها و در هم‌آميزي روبه‌رشد سطحهاي مختلف سيستم فدراليسم از طريق كنفرانسهاي وزرا و كارشناسان بخشهاي مختلف دولتي، از طريق ارگانها و مجامع مشترك مشاوره و تصميم‌گيري و غيره باعث شده اين برداشت بوجود بيايد كه در كنار سطح فدرال و سطح ايالتها به تدريج سطح ديگري از نمايندگان بخش دولتي در حال شكلگيري است.     

اين در هم‌تنيدگي سطوح مختلف سياسي بويژه در فدراليسم آلمان قابل رؤيت است. آنطور كه شارپف و ديگران در سال1976 نشان دادند، سيستمهاي فدرال به‌هم‌پيوسته كوتاه‌مدت توانايي و ظرفيت بيشتري به نسبت سيستمهاي سياسي متمركز براي رودررويي با مشكلات و تضادهاي ساختاري پست‌كاپيتاليسم و دمكراسي رقابتي داشته‌اند، چرا كه تقسيم ارگانها بين سطوح مختلف و تقسيم عمودي قوا در حين درهم‌تنيدگي سطوح دولتي در هم از يك طرف بازدة سياسي را بالا برده و هزينه‌ها را تقسيم نموده و از طرفي ديگر مشكلاتي را كه لاينحل هستند از طريق «بررسي» و حوالة آن از سطحي به سطح ديگر بي‌اثر مي‌سازد. البته فرونشاندن و كاستن كوتاه مدت فشار مشكلات خود مي‌تواند باني مشكلات طولاني‌تري ‌باشد. اساس و بنياد فدراليسم به‌هم‌پيوسته سازش و تفاهم نيروهاي سياسي و سطوح مختلف اين نوع از نظام فدراليسم است. فشار براي برقراري تفاهم در اين سيستم باعث اين شده كه هر نيرو و سطح سياسي تلاش كند كه از تنش دوري جويد. همچون رويه‌اي مي‌تواند از طرفي مانع در پيشگيري اصلاحات و نوآوري شود (همانطور كه بارها بويژه در بين سالهاي 1970 و 1982 در آلمان شاهد آن بوده‌ايم)، و از طرفي ديگر ناديده گرفته شدن مشكلات جديد اجتماعي و عدم تحرك سياسي به دنبال داشته باشد[6] و اين طولاني مدت حقانيت پيشروان سياسي را [كه رسالت حل مشكلات مردم را برعهده دارند] زيرسوال مي‌برد.

2.          فدراليسم در دمكراسيهاي صنعتي در دهه‌هاي 70 و 80 از جمله به لحاظ حقانيت خود دچار بحران شد. همچنين اين سوال كه آيا دولتمداري بر مبناي فدراليسم و يا دقيقتر بخاطر گرانباري حكومت در اين نظام («government overload») اصولاً ممكن است نقش بزرگي در بحثهاي مربوط به فدراليسم بازي كردند.

 همانطور كه نمونة «نيو فدراليسم» رؤساي جمهور آمريكا، نيكسون و ريگان، نشان داد، اهدافي كه محافظه‌كاران در رفرم نظام فدراليستي دنبال مي‌كردند يكسان نبودند: هدف نيكسون افزايش بازدهي و كارايي سياستهاي (مربوط به تأمين اجتماعي) دولت از طريق تمركززدايي ساختار دولتي و تقسيم كاراي وظايف و صلاحيتها بود. به هر حال وي لغو ساختارهاي فدراليستي و زير سوال بردن تقيسم قدرت بين دولت فدرال و دولتهاي ايالتي را دنبال نمي‌كرد. تقسيم كلي درآمدها و تخصيص بودجه دولت فدرال به ايالتها براي خرج به صلاحديد خودشان ابزارهاي اين كار بودند (ر. ك. به كنلان 1989). اما «نيوفدراليسم» ريگان جزء جدائي‌ناپذير سياست و برنامة كار وي براي عقب‌نشيني دولت از زندگي اجتماعي بطور كلي و از ارائة خدمات اجتماعي به ويژه بود. مقصود وي تنها تمركززدايي و كاستن از بار و حجم وظايف دولتي بخاطر «بحران مالي دولت» نبود، بلكه همچنين دولتزدايي و «منحل كردن ساختارهاي فدراليستي دولتي» بود (لوشه 1989).

به نسبت اهدافي كه تلاشهاي دورة تمركززدايانة نيكسون و همچنين برنامه‌هاي دورة ريگان براي دولتزدايي و كاهش از حجم وظايف دولتي براي خود تعيين كرده بودند، بايد هر دوي آنها را شكست‌خورده قلمداد نمود. با اين وجود رفرمهاي ريگان سيستم فدراليسم را در آمريكا بطور كاري و طولاني مدت تغيير داد. علاوه بر اين تحولات ساختاري در فدراليسم آمريكا و استراليا نشان مي‌دهند كه همچون برنامه‌هاي تمركززدايانه در فدراليسمهاي دوآل و بر مبناي تفكيك قوا پايه‌ريزي شده دست كم بخشاً ممكن‌تر از سيستمهاي به‌هم‌پيوستة فدراليستي [مانند فدراليسم آلمان] مي‌باشد. اتفاقي نبود كه تلاشها و سياستهاي تمركززدايانة دهة 80 يا تنها بخشاً موفق بودند و يا اگر تماماً موفق بودند، اين موفقيتها محدود به مواردي كم اهميت چون «برنامة كمك به تحصيلات بالاي دانشگاهي» بوده است (ر. ك. به كلات 1986). تغييرات مهم بعدها در جريان وحدت مجدد آلمان و در بستر قرارداد ماستريخت (اتحادية اروپا) رخ دادند. اين تحولات تمركززدايانه عبارت بودند از:

(1)    شركت دادن ايالتها از طريق شوراي فدرال در پروسة واگذاري اختيارات در زمينه‌هاي مختلف به ارگانهاي چند مليتي، در تصميم‌گيريهاي كميسيون اتحادية اروپا و شوراي وزراي اروپا و همچنين در كميسيون مناطق اتحادية اروپا؛

(2)    تطبيق دادن تعداد اعضاي ايالتها در شوراي فدرال،

(3)    كم‌رنگتر كردن بند 72 قانون اساسي كه در مورد ضرورت قانونگزاري به دست پارلمان فدرال مي‌باشد [به مفهوم افزايش موارد قانونگزاري توسط پارلمانهاي ايالتي]؛

(4)    جايگزين كردن اصل «ضرورت شرايط زندگي واحد شهروندان در سطح سراسري» با اصل «ضرورت هم‌ارج بودن شرايط زندگي شهروندان»؛

(5)    بازگرداندن اختيارات (البته نه چندان اساسي) از دولت فدرال به ايالتها و

(6)    دخيل دادن سه ايالت جديد آلمان [كه قبل از وحدت آلمان جزو آلمان شرقي بودند] در سيستم فدراليسم مالي.

اين رفرمها پروسة دوگانة درهم‌تنيدگي سياسي بين ايالتها و دولت فدرال و اتحادية اروپا را تقويت مي‌كند و مخصوصاً با اتحاد و درهم‌آميزي مالي و مالياتي وابستگي مالي ايالتها را به دولت فدرال بيشتر مي‌كنند. اين تغييرات صرفاً رفرمهايي هستند براي انطباق فدراليسم آلمان با شرايط، اما جوابگوي الزامات و تحولات در ارتباط با اتحادية اروپا و وحدت مجدد آلمان هنوز نيست (ر. ك. به شولتسه 1993).

با وجود تمام آنچه كه گفته شد، فدراليسم آلمان بخاطر توان بالاي درهم‌آميزي و انتگراسيون و كارايي آن در سالهاي قبل از وحدت آلمان در خيلي از كشورها، بويژه آنهايي كه با سنتراليسم و حكومت متمركز و اقتدارگرا مي‌خواهند وداع كنند و در پروسة تمركززدايي و فدراليزاسيون قرار دارند، بعنوان يك مدل و نمونة موفق نام برده مي‌شود. براي نمونه در قانونهاي اساسي اسپانيا بعد از 1978 رابطة بين دولت متمركز و «جوامع خودمختار» به ميزان خيلي زيادي بر اساس قانون اساسي آلمان تنظيم و تدوين شده. اين مسئله باعث تنشهاي مشابه بين عملكردها و نقشهاي قوة اجرائيه و قانونگزار و وابستگي مالي زياد از حد مناطق خودمختار به دولت مركزي در مادريد ‌شده است. اينكه انتقال تجربة فدراليستي آلمان به اسپانيا با توجه به بستر و شرايط متفاوت اجتماعي موفقيت‌آميز خواهد بود، جاي ترديد دارد، چه كه لازمة سيستم به‌هم‌پيوستة فدراليسم، آنطور كه در آلمان وجود دارد، وجود همگوني در جامعه است. اين همساني است كه باعث انتگراسيون و درهم‌آميختگي سيستم با زندگي اجتماعي و دفع تنش و اختلاف مي‌گردد.

خلاف روند فوق در كانادا ديده مي‌شود. در اين كشور رفرم فدراليسم به سمت و سوي يك نظام فدراليستي‌ميان‌دولتي نظر دارد، آنطور كه خيلي از دانشمندان علوم سياسي خواستار آن شده‌اند.

3. از اواخر دهة 80  به اين سو مجدداً اعتبار و اهميت فدراليسم به عنوان اصل سازماندهي دولتي افزايش يافته است. هدف از جستجوي نرم براي تعيين و تنظيم نسبت و رابطه تنوع و اثحاد كمتر دستيابي به كارايي، انتگراسيون و شرايط واحد زندگي است، بلكه در درجة نخست تقسيم صلاحيتها و اختيارات بين دولت فدرال و ايالتها بر اساس «اصل سوپسيدياريته»[7]، اعطاي استقلال داخلي به مناطق [از لحاظ سياسي، فرهنگي، اقتصادي، اجرايي، قضايي و امنيتي]، برسميت‌شناسي و ارجگزاري تنوع و همچنين حفاظت و حمايت از اقليت در مقابل اكثريت و ممانعت از شكلگيري حكومت تماميتخواه مي‌باشد.

توجه و علاقه‌اي كه در سالهاي اخير به فدراليسم ديده مي‌شود به روندها و تلاشهاي سياسي در سطح دنيا براي سازماندهي مجدد حاكميت سياسي برمي‌گردد؛ اين پروسه‌ها از طرفي در پي انحلال قطب‌بنديهاي سياسي و نظامي گذشته و فروپاشي اتحاد شوروي و كشورهاي چند مليتي اروپاي شرقي و مركزي به جريان افتاده‌اند. تمركززدايي و فدراليسم تنها آلترناتيو آنها براي مركزگرايي، اقتدارگرايي و تماميت‌خواهي است، هر چند كه اميد آنها با توجه به جنگهاي بيشمار سالهاي اخير، بويژه در يوگسلاوي سابق، تضعيف شده است.

مشكلات امروز با توجه به جهاني و قاره‌اي شدن تكنولوژي و اقتصاد پاسخهاي جديدي را مي‌طلبند. بايد در عصر جديد به اين سوالها پاسخ داد كه چه مشكلاتي آنقدر بزرگ هستند كه مكانيسمها و ساختارهاي دولت ملي يا فدرال قادر به حل آنها نيستند و الزاماً بايد در سطح فرامليتي، ايالتي يا منطقه‌اي حل شوند. در بعد فرامليتي و قاره‌اي بايد بر اساس پذيرش [ارادة آزاد] واحدهاي ملي و فرهنگي مناطق مختلف، [پذيرش واقعيت] چند مليتي و ضرورت از بين بردن تفاوتهاي فاحش اجتماعي و اقتصادي اين مناطق با هم عمل شود. لذا بايد مدلي از نظام سياسي را جستجو كرد كه به اين نيازها پاسخ دهد. مدل فدراليسم به‌هم‌پيوسته [آنطور كه در آلمان وجود دارد] مشكل است از عهدة چنين وظيفه‌اي برآيد. راه چاره پياده كردن سيستمهاي فدراليستي ميان‌دولتي است كه در عين تأمين و تضمين حقوق ملي و سياسي مناطق و مليتها عناصري هم از كنفدراليسم را در خود دارند [كانادا، سويس، بلژيك، آمريكا و استراليا] (ر. ك. به شولتسه 1990).[8]

1 مه 2003