به استثناي كشورهاي آلمان، اتريش، بلژيك و سويس كه فدراتيو مي‌باشند، مابقي كشورهاي اروپا به شيوة متمركز سازماندهي شده‌اند. اما برخي از اين كشورهاي سنتاً متمركز اروپايي نيز چند سالي است كه روندهاي تمركززدايانه‌اي[3] را در ساختار سياسي خود آغاز نموده‌اند. در برخي از اين كشورها نظامهاي فدراليستي بعنوان الگو نگريسته مي‌شوند.[4] لذا اين گرايشات تمركززدايانه مي‌توانند در اين يا آن كشور منجر به فدراليزه‌كردن نظام سياسي متمركز بشود، اما اين روند بالاجبار منجر به فدراليسم نمي‌شود. ما مي‌خواهيم نمونه‌وار به پروسه‌هاي تمركززدايي در ساختارهاي تاكنون متمركز سياسي چند كشور اروپايي بپردازيم، براي اينكه تفاوت سازماندهي فدرال و نامتمركز دولت را روشن سازيم.

براي اينكه بتوانيم تلاشهاي تمركززدايانه را بهتر با هم مقايسه كنيم، ابتدا علل و انگيزه‌هاي درپيش‌گرفتن تمركززدايي را از نظر مي‌گذرانيم. در گام دوم اَشكال تمركززدايي را توضيح خواهيم داد، براي اينكه در پايان فرآيند آن را در دسته‌اي از كشورهاي اروپايي نشان دهيم. ﺁنچه كه اينجا در مركز توجه قرار دارد، نه تجزيه و تحليل روندهاي تمركززدايي در تك‌تك اين كشورها، بلكه مقايسة عوامل و اَشكال تمركززدايي سياسي مي‌باشد. [5]

دلايل تمركززدايي

در برخي از كشورهاي اروپا در دو دهة گذشته و به ويژه در سالهاي اخير گرايشاتي براي تمركززدايي ديده مي‌شود. فرانسه، بريتانياي كبير، جمهوري چك و لهستان جزو اين دسته از كشورها مي‌باشند. وجه مشترك روند تمركززدايي در اين كشورها اين مي‌باشد كه در آنها اين پروسه تحت عنوان «اروپاييزه[6] كردن ساختار سياسي» مورد بحث قرار گرفته است. اما فرايندهاي اروپاييزاسيون با توجه به اينكه خيلي از كشورهاي اتحادية اروپا متمركز و بنابراين غيرفدرال سازماندهي شده‌اند، زياد منطقي به نظر نمي رسند. آنها زماني برايمان قابل فهم خواهند بود كه مضافاً دو جنبة زير را نيز وارد محاسبات خود كنيم: اولاً در اين كشورها فدراليزه كردن ساختار سياسي در جريان نيست، بلكه صرفاً دسنتراليزاسيون (تمركززدايي) مورد نظر است. و اروپائيزه كردن در درجة نخست به سياست ساختاري خود اتحادية اروپا برمي‌گردد، چرا كه اداره و اختصاص بودجه به سطح مناطق اين كشورها مستلزم وجود ساختارهاي دست‌كم اداري در اين مناطق مي‌باشد.[7] سياست كميسيون اروپا [«دولت» مشترك اروپا] من‌جمله موجب شده است كه در نهادهاي دولتي مناطق اين كشورها يك نوع خودآگاهي و هويت مستقل منطقه‌اي و همچنين يك نوع تحرك مستقل براي رشد و توسعه بوجود بيايد.[8]

البته اروپائيزه كردن براي توضيح تمركززدايي در اين كشورها كافي نيست. آغاز اين پروسه در بريتانيا براي نمونه چون واكنشي در مقابل جنبشهاي ملي‌گرايانة اسكاتلند و در ابعاد كمتري ويلز و همچنين مسئلة ايرلند قابل درك است. همچون روند تقويت خودمختاري مناطق را همچنين در اسپانيا ملاحظه مي‌كنيم كه در آن، جوامع خودمختار به سبب وجود تفاوت در ژرفش هويت منطقه‌ايشان از صلاحيتهاي مستقل متفاوتي با هم برخوردار مي‌باشند. بنابراين تمركززدايي (و در مورد بلژيك فدراليزه كردن ساختار سياسي) نقش تثبيت كنندة نظام سياسي و حل بحرانهاي ملي - منطقه اي درون اين كشورها را برعهده مي‌گيرد و متضمن صلح مي‌گردد.

صرف‌نظر از اينكه محرك تمركززدايي جنبشهاي ملي باشد، يا تاكتيكهاي انتخاباتي، يا انطباق با سياستهاي ساختاري اتحادية اروپا، نهادها و واحدهاي دولتيِ منطقه‌اي كه بوجود آمده‌اند، خودبخود باعث رشد و پويايي و نيرومندتر شدن آنها گرديده اند.  نمونه‌هاي تيپيك اين فرآيند را مي‌توان در روندهاي تمركزدايي اسپانيا و بريتانيا مشاهده نمود. [9]

اَشكال تمركززدايي

ابتدا بايد تأكيد شود كه تمركززدايي مي‌تواند باعث فدراليزه‌شدن نظام سياسي بشود، اما اين امر خودبخودي نيست. تمركززدايي را مي‌توان بطوركلي به سه دستة اجرايي، مقننه‌اي، قضايي تقسيم نمود.[10] در تمركززدايي اداري وظايف دولتي به شيوة غيرمتمركز انجام مي شوند، بدون اينكه صلاحيتهاي تصميم‌گيري از سطح مركزي به سطح منطقه‌اي انتقال داده شوند. اين امر بطور مشخص‌تر به اين معناست كه وظايف اداري توسط شعبه‌ها يا بخشهايي از وزارتخانه‌ها كه بصورت غيرمتمركز در سطح مناطق تأسيس مي‌گردند، انجام مي‌گيرند. اين شكل از تمركززدايي همچنين تراكم زدايي ناميده مي شود.

يكي از نمونهاي نخستين تراكم‌زدايي در فرانسه رويي داده است. ادارات بخش (دپارتمانهاي)[11] فرانسه كه در سالهاي 1789 و 1790 تأسيس گرديدند ربطي به فدراليسم، يا فدراليزاسيون نداشتند، اما آنها با اين كارشان به هر حال هدف ايجاد يك ساختار اداري مدرن و كارآمد و غيرمتمركز را دنبال مي‌كردند. اين ساختارهاي نوِ اقليمي رسالت داشتند با حضور نيرومند دولت مركزي در مناطق، از دولت مركزي كه بر مبناي استقلال و حق تعيين سرنوشت خلق بنا شده بود، در مقابل نيروهاي مطلق‌گرا و خودكامه دفاع كنند. بنابراين در ﺁن زمان تمركزگرايي ژاكوبني پيوند عميقي با خواست تضمين دمكراسي داشت،[12] ﺁنها لايتجزايي استقلال خلق و ملت فرانسه را مورد تأكيد قرار مي‌دادند، بدين ترتيب در اين كشور مدتهاي مديدي فدراليسم ـ و بخشاً حتي امروز ـ با سلطنت مطلق‌گرا و نه با دمكراسي پيوند داده مي شد.[13]

در تمام سطوح شهرداريهاي فرانسه دبيران اجرايي يا مديران دولتي به نام «پرفكت»[14] گماشته شدند كه تا همين دهة 80 قرن پيش ميلادي در كنار نقش نمايندگي‌شان (براي دولت) نقش كنترل‌كننده داشتند. در اين اولين مرحلة تمركززدايي هنوز تمام دستگاه اداري محل تحت كنترل اين شخص قرار داشت،[15] به اين معني كه نهادهاي انتخابي و نمايندگاني كه در استان يا شهر از طرف مردم انتخاب مي‌شدند، حق استناد به استقلال و حق تعيين سرنوشت خود را نداشتند، بلكه براي هر فعاليتي و انجام هر وظيفه‌اي نياز به كسب مجوز از گماشتة دولت مركزي را داشتند.

تمركززدايي اجرايي نيز به مفهوم عدم تمركز وظايف دولتي مي‌باشد. البته در اين گونه تمركززدايي ـ بر خلاف تمركززدايي اداري ـ وظايف دولتي جهت انجام مستقلانه و خودمسئولانه آنها به دستگاه اداري مناطق تفويض مي‌گردند. براي اين شكل از تمركززدايي هم نمونه‌هاي متعددي در اروپا يافت مي‌شود (براي نمونه در بريتانياي كبير و فرانسه).

سومين مرحلة تمركززدايي تمركززدايي در قانونگذاري مي‌باشد و اين به مفهوم واگذاري صلاحيت قانونگذاري به پارلمانهاي مناطق مي‌باشد. تفاوت اين نوع تمركززدايي با فدراليسم در اين است كه در فدراليسم پارلمانهاي ايالتي حق قانونگذاري دارند، بدون اينكه پارلمان فدرال مركزي مجاز باشد اين حق را از آنها سلب كند، درحاليكه در تمركززدايي صرفاً قانونگذاري پارلمان مركزي از اين حق برخوردار است و حق لايتغيير قانونگذاري پارلمان منطقه‌اي (برعكس نظام فدرال) در قانون اساسي كشور تضمين نگرديده است و تنها به صورت تفويضي از سوي پارلمان فدرال مي‌باشد. ما با همچون موردي در بريتانيا روبرو هستيم كه در آن بر طبق موازين قانون اساسي مربوط به پارلمان، هيچ پارلماني نمي‌تواند پارلمان از نظر زماني پس از خود را از لحاظ قانوني مكلف گرداند.[16]

منبع: شتورم، 2003؛ 137.

ذيلاً پروسه‌هاي تمركززدايي در كشورهاي بريتانيا و فرانسه ترسيم خواهند شد، تا دلايل و اَشكال برشمردة تمركززدايي در آنها روشن گردند.

تمركززدايي در بريتانيا[17]

يك شاخص مهم تمركززدايي بريتانياي كبير كه «تفويض قدرت و اختيارات»[18] نام گرفته است، عدم تقارن زماني و كيفي آن مي‌باشد، بدين معني كه اولاً پروسة تفويض و واگذاري اختيارات بطور همزمان در همة مناطق بريتانيا جريان ندارد، و دوماً اينكه اشكال آن بخشاً خيلي با هم متفاوتند. دليل اين امر در درجة نخست در دلايل و انگيزه‌هاي تفويض اختيارات نهفته است. همانطور كه فوقاً نيز اشاره گرديد، پروسة تفويض قدرت عكس‌العمل حكومت بريتانياست به نيازهاي برخواسته از واقعيت چند مليتي بودن اين كشور. چون اين كشور از وحدت همزمان و آزادانة ملتهاي داخل آن بوجود نيامده، همة اين مليتها به يك نسبت هويت بريتانيايي براي خود قائل نيستند و با آن احساس يگانگي نمي‌كنند. براي نمونه اسكاتلنديها و ايرلنديها خود را خيلي بيشتر از ويلزيها متعلق به مليت خودي مي‌دانند. اين امر با فاصلة زماني‌اي كه با از دست‌دادن استقلال هر يك از آنها شروع مي‌شود و همچنين با شرايط و زمينه‌هاي تاريخي جذب و ادغام آنها قابل توضيح است. براي نمونه ويلز از طريق تصرف در قرن شانزدهم ادغام شد و در اين مدت تنها توانسته زبان ويلزي را از مجموعة هويت ملي خود محفوظ نگه دارد، به همين خاطر هم ويلزيها بيشتر با هويت بريتانيايي احساس يگانگي مي‌كنند و خود را با آن مي‌شناسند، تا اسكاتلندي‌ها و ايرلنديها.[19]

همانطور كه در بخش دلايل تمركززدايي ديديم، دليل تفويض اختيارات در بريتانياي كبير كارآمدتر كردن سيستم اداري يا جستجوي اشكال مردمي‌تر و دمكراتيك‌تر حكومتي نيست، بلكه تلاش براي تضمين ثبات سيستم سياسي آن كشور مي‌باشد. بنابراين عملكرد تفويض قدرت بستگي به نيروهايي دارد كه بي‌ثباتي و ضرورت همچون تغييراتي را بوجود مي‌آورند. هر چه اين نيروها نيرومندتر باشند، به همان اندازه بايد گسترة تفويض اختيارات بيشتر باشد. البته اين يك قاعدة كلي است و الزاماً هميشه صدق نمي كند. بررسي كاملتر تصميمات مربوط به پروسة تفويض اختيارات متغيرهاي ديگري را هم ﺁشكار مي سازد كه اينجا تنها برداشت حكومت مركزي از خواستهاي منطقه‌اي در مقايسه با اولويتهاي سياسي ديگر نام برده مي‌شود.[20] در اين رابطه يك بار ديگر  نقش اصل «عملكرد دنباله‌روانه»[21] [سياست دنباله روي از رويدادها] در برخورد با اين پديده عيان مي‌گردد. بدين وسيله سنگ‌بناي نامتقارني پروسة قدرت‌سپاري بريتانيايي گذاشته شد. 

تفويض اختيارات در زمانهاي مختلفي انجام گرفت (نگاه كنيد به جدول زير). اولين منطقه‌اي كه وظايف و صلاحيتها به آن تفويض گرديد، اسكاتلند بود. در سال 1885 بود كه در حكومت بريتانيا يك «وزير اسكاتلند» تعيين و پس از آن وزارتخانه‌اي به نام «دفتر اسكاتلند»[22] تأسيس گرديد. اين وزارتخانه يك «خصلت عرضي» داشت، به اين معني كه وظيفه داشت كه مسائل و خواسته‌هاي اسكاتلندي را هنگام تدوين و تصويب قوانين وارد پروسة قانونگذاري كند. اين وزير اسكاتلند ابتدا صلاحيتهاي اندكي داشت و كم اهميت بود. سالها بعد، يعني در سال 1926 بود كه وي رتبة كابينه‌اي گرفت. انتقال «دفتر اسكاتلند» از لندن به پايتخت اسكاتلند، يعني ادينبورگ (يا ادينبورو)، در سال 1940 انجام پذيرفت. در اين اولين مرحله، تفويض اختيارات تنها جنبة اداري داشت.

در ويلز شدت و حدت درك ملي‌ ـ منطقه‌اي بسيار ضعيفتر از اسكاتلند بود.[23] بنابراين جاي تعجب نيست كه تفويض اختيارات اداري در ويلز سالها بعد، يعني در دهة 60 قرن بيستم، صورت گرفت. علت تأسيس «دفتر ويلز»[24] نيز در سال 1964 اين بود كه «حزب كارگر» (نام حزب سوسيال دمكرات بريتانيا) در مبارزات انتخاباتي وعده داده بود، مبني بر اينكه چنانچه پيروز شود، به ويلز (كه حزب مزبور در آن نفوذ فراواني داشت) كمتر از اسكاتلند توجه نخواهد كرد.[25]   

  منبع: شتورم، 2004؛ 185، 193.

نمونة تفويض اختيارات در ايرلند شمالي نشان مي‌دهد كه اشكال تفويض صلاحيتها را نمي‌توان الزاماً در مراتب اداري، اجرايي و قانونگذاري پياده نمود و ﺁنها پروسه  هاي برگشت‌ناپذيري نيستند. البته نمونة ايرلند شمالي يك نمونه ويژه است و آن هم به اين دليل كه قبل از تفويض اختيارات، تشكيل دولت آزاد و مستقل ايرلند در جنوب جزيره به شيوة نظامي تحميل گرديده بود كه متعاقب آن در ايرلند شمالي راه تفويض اختيارات قانونگذاري و تأسيس پارلمان استورمونت در سال 1921 برگزيده شد.[26] البته به دليل درگيريهاي خشونت‌آميز و مواضع آشتي‌ناپذير طرفين درگير در ايرلند شمالي امر تفويض اختيارات قانونگذاري بعد از 1972 بارها به تعويق افتاده است.

وجه مشترك تمام مناطق بريتانيا اين مي‌باشد كه در همة آنها تفويض اختيارات با واگذاري وظايف و صلاحيتهاي اداري آغاز گرديد. تفويض اختيارات اداري در اسكاتلند تا اوايل دهة هفتاد قرن بيستم رشد و گسترش يافت، درحاليكه شروع آن در ويلز پس از اين زمان روي داد. در دهة هفتاد به پروسة واگذاري در اسكاتلند و ويلز نيز بمانند ايرلند شمالي ضرباتي وارد گرديد. البته دليل اين امر در اسكاتلند و ويلز درگيريهاي خشونت‌آميز نبودند، بلكه شكست رفراندوم تفويض اختيارات بود كه در سال 1997 از طرف جيمز كالاهان[27] (حزب كارگر) توصيه شد و در ﺁن پيشنهاد تمركززدايي رأي كافي بدست نياورد و يا اينكه در اسكاتلند به حد نصابي كه قوة مقننه تعيين كرده بود نرسيد.     

سالها گذشت و تنها در اواخر دهة 90 قرن پيش بود كه پروسة تمركززدايي در بريتانيا پس از به قدرت رسيدن حزب كارگر به رهبري توني بلر تحرك تازه‌اي يافت. توني بلر قبل از انتخاب‌شدنش به مناطق پرنفوذ خود، ويلز و اسكاتلند، قول داده بود كه در صورت پيروزي در انتخابات اختيارات و صلاحيتهاي بيشتري را به ﺁنها اعطا كند. بنابراين بايد به فهرست علل درپيشگيري پروسة تفويض اختيارات عامل «منطق اپوزيسيون» يا «وعده‌هاي انتخاباتي» را هم اضافه نمود. حزب كارگر در مبارزات انتخاباتي برعكس محافظه‌كاران حاكم اعلام نموده بود كه در صورت پيروزي پروسة تمركززدايي را مجدداً از سرخواهد گرفت و اين در اسكاتلند و ويلز بسيار به نفعش تمام شد و رأي فراواني در اين مناطق به اين سبب كسب نمود. بنابراين، حزب كارگر پس از به قدرت رسيدنش در سال 1997 تحت فشار عملي كردن شعارها و وعده‌هاي انخاباتي‌اش بود. براي نخستين بار از زمان شروع پروسة تمركززدايي طرحهايي همزمان براي هر سه منطقة «كلتي» تهيه و مقدمات خودمختاري لندن و مناطق انگليسي نيز آماده شد. در اين مرحله نيز همه‌پرسيهايي در اسكاتلند، ويلز و ايرلند شمالي صورت گرفتند كه هر سه مورد موفقيت‌آميز بودند. البته موافقت ايرلند شمالي (71،1 درصد) و اسكاتلند (74،3 درصد) در اين همه‌پرسيها بسيار بارزتر از ويلز بود كه در آن تنها 50،3 درصد با تمركززدايي موافقت كرده بودند.

هر چند عدم تقارن زماني پروسة تمركززدايي در بريتانيا با سياست تفويض اختيارات حكومت بلر تا اندازة زيادي برطرف گرديد و قوانين تفويض براي نخستين بار وارد يك بستر كلي نهادي و قانون‌اساسي شد، اما اين امر براي عدم تقارن كيفي صدق نمي‌كند كه همچنان پابرجاماند و از بين نرفت؛ بدين معني كه در اسكاتلند و ايرلند شمالي پروسة تمركززدايي به مرحله تفويض اختيارات قانونگذاري نيز رسيد، درحاليكه اين روند در ويلز به اختيارات و صلاحيتهاي اجرايي محدود ماند.

تاكنون ما فقط در مورد پروسه‌هاي تفويض اختيارات در ويلز، اسكاتلند و ايرلند شمالي صحبت نموديم و ملاحظه كرديم كه پروسة تفويض صلاحيتها در نتيجة تلاشهاي مليتهاي ساكن بريتانيا براي خودمختاري ملي بوقوع پيوسته و يا راه حلي بريتانيايي بوده براي مسائل و نزاعهاي ملي اين كشور. اما بريتانيا تنها از اين سه مليت تشكيل نگرديده، بلكه شامل مليت انگليس هم مي‌شود. اينكه تا الان ذكري از انگلستان نگرديده به اين امر برمي‌گردد كه بخش انگليس مردم بريتانيا احساس نزديكي و همگرايي بيشتري با مليت بريتانيايي، كه اغلب با مليت انگليسي يكي انگاشته مي‌شود، مي‌كند. و همين باعث شده كه انگيزة به مراتب كمتري براي تمركززدايي داشته باشند.[28] البته اين بدين معني نيست كه مسئله هيچگاه مطرح نگرديده است. اتفاقاً برعكس آن صحيح است: در اواخر قرن نوزدهم تدابيري براي تفويض اختيارات در منطقة انگليسي هم صورت گرفت. اما اين تدابير هيچگاه به واقعيت مبدل نگرديدند. حزب كارگر هم از دهة 70 به اين سو روي اين مسأله تأملاتي نموده است. اما حكومت حزب كارگر توني بلر به سه منطقة ديگر اولويت داد. اينجا يك استثناء تنها لندن بزرگ بود. اكنون در لندن بزرگ يك مجلس و يك شهردار مستقيماً از طرف مردم انتخاب مي‌گردند كه البته صلاحيتهاي به مراتب كمتري از پارلمانهاي منطقه‌اي سة منطقة نامبرده دارد. به 8 منطقة ديگر انگليسي «امكان تمركززدايي» داده شد، بدين معني كه مجالس منطقه‌اي آنها نه بصورت اتوماتيك، بلكه در صورت موافقت اكثريت مردم آن مناطق در رفراندوم تأسيس مي‌گردند. تاكنون تنها يك رفراندوم در تاريخ 4 نوامبر 2004 در منطقة «نورد ايست» برگزار گرديده است كه در آن 77،93 درصد شركت‌كنندگان در همه‌پرسي تأسيس يك پارلمان منطقه‌اي را رد نمودند. در اين رفراندوم تنها 47،7 درصد مردم آن منطقه شركت كرده بودند.[29] 

تمركززدايي در فرانسه

گفتيم كه در بريتانيا مهمترين نيروي محركه و انگيزه براي تمركززدايي پاسخ صلح‌آميز به ناآراميها و درگيريهاي قومي و ملي‌گرايانه در مناطق مختلف اين كشور بوده و هر چه كه اين جنبشهاي ملي نيرومندتر بوده‌اند درجة تمركززدايي و ميزان تفويض اختيارات و صلاحيتها به مناطق مربوطه بيشتر بوده است. اين درحاليست كه اين امر در فرانسه بنياداً متفاوت است. به غير از كورزيكا تقريباً هيچ جنبش تاريخاً شكل‌گرفتة سياسي ـ ملي كه خواهان خودمختاري ملي باشد در فرانسه وجود ندارد. به همين جهت گامهايي كه در راستاي تمركززدايي در اين كشور برداشته ‌شده، تا همين اواخر متقارن بوده اند.

فرانسه تا سال 1972 كه در آن اولين قوانين تمركززدايي تصويب شدند، شاهد تلاشهاي متعدد، اما نافرجام تمركززدايي بوده است. شكست اين تلاشها در درجة اول با رابطة فكري دمكراسي و سنتراليسم در فرانسه مربوط مي‌گردد. اولين مرحلة تمركززدايي كه در سال 1982 پس از انتخاب فرانسوا ميترانِ از حزب سوسياليست (عنوان حزب سوسيال دمكرات فرانسه) بعنوان رئيس جمهور (1981) آغاز گرديد، عناصر ذيل را دربرمي‌گرفت.

1.    جايگاه مناطقي كه در دهة 50 قرن پيش بعنوان ابزارهاي برنامه‌ريزي بدون برخورداري از پارلمان و همچنين بدون اختيارات مستقل  بوجود آمده بودند، به دستگاههاي اداري منطقه‌اي ارتقاء يافتند. براي مجلس منطقه‌اي[30] انتخابات مستقيم برگزار گرديد.[31] رئيس اين مجلس رئيس دستگاه اداري منطقه‌اي شد.

2.    در سطح دپارتمان (كوچكتر از سطح منطقه‌اي) رئيس مجلس منطقه‌اي جانشين رئيس اداره شد. بدين وسيله مسئوليت براي ادارة دپارتمان ازسطح دولتي به ادارات منطقه‌اي انتقال يافت.

3.    كنترل پيشاپيش دولتي [32] برچيده شد و جاي آن را كنترل قانوني متعاقب گرفت.

4.    مجموعه‌اي از صلاحيتها به ادارات منطقه‌اي واگذار شدند كه با تأمين مالي ضرور نيز همراه بودند.[33]

رابطة ادارات با هم توسط قانون تمركززدايي تغييري نكرد. در اينجا آنچه كه جلب توجه مي‌كند اين است كه سه سطح اداري فرانسه (يعني كمونها (شهرها)، دپارتمان‌ها و مناطق) در يك رابطة برابر حقوقي با هم قرار دارند، بدين معني كه هر كدام از شبكه‌هاي اداري نامبرده مافوق يا تابع هم نيستند. البته تضمين ماندگاري آنها بر اساس قانون اساسي تا سال 2003 تنها براي كمونها و دپارتمان‌ها وجود داشت.

تقسيم مسئوليتها به شيوة بلوكي صورت مي‌گرفت و نه بر اساس زمينه‌هاي سياسي، آن هم ناكامل.[34] سطح مركزي همچنان صلاحيتها و اختيارات مهم را براي خود نگه داشت و نقش مهمي از طريق نماينده و مدير دولت (پرِفِكت) در دستگاه اداري سه سطح بازي مي‌كرد. هر سه سطح نامبرده اختياراتي در زمينه‌هاي شهرسازي، خانه‌سازي، راه و ترابري، آموزش و پروش، محيط زيست و فرهنگ گرفتند، يعني گذشته از چند استثناء هر سه سطح داراي صلاحيت در همة زمينه‌هاي نامبرده مي‌باشند. استثنائات اين موارد بودند: آموزش شغلي كه تنها در حيطة صلاحيت دپارتمان‌ها و مناطق است، زيرساخت[35] و شبكة تأمين اجتماعي و بهداشت و درمان كه در آن هيچ صلاحيتي براي دستگاه دولتي مناطق درنظر گرفته نشده است. در عمل ثابت گرديد كه تفكيك و مرزبندي كه در ابتدا براي صلاحيتها تعيين شده بود، غيرعملي است، تا جايي كه عملاً هيچگونه تفكيك صلاحيتها بين سطوح دولتي وجود ندارد. اين تقسيم ناشفاف صلاحيتها براي دستگاه دولتي سطحها، به ويژه براي سطح منطقه‌اي بعنوان جديدترين سطح دولتي، مشكلاتي را بوجود مي‌آورد.[36] در اين راستا مي‌توان براي نمونه مشكلاتي كه در دوره‌هاي آموزش كار يا مديريتِ از نظر عموم ناكارامدِ برنامه‌هاي اتحادية اروپا نام برد.

سياست تمركززدايي هميشه در فرانسه مورد اختلاف بوده است. اختلاف بر سر اين موضوع در داخل خود احزاب (و نه [بين ﺁنها) وجود داشته است. به همين جهت تعجب‌برانگيز نيست كه فرآيند تمركززدايي در اين كشور پيگير و بدون فراز و نشيب نبوده است و از چهل قانون به اصطلاح تمركززدايي و 300 آيين‌نامة اجرايي كه بين 1982 و 2000 تصويب گرديده‌اند،[37] همة ﺁنها تأثيرات تمركززدايانه از لحاظ اجرايي نداشته‌اند. تعدادي از اين آيين‌نامه‌هاي اجرايي بطور روشني جزو مقوله «تمركززدايي اداري» يا «تراكم‌زدايي» قرار مي‌گيرند تا تمركززدايي اجرايي، چون آنها خيلي روشن در خدمت تقويت موقعيت مديران دولت مركزي در مناطق (يعني پرِِفِِكتها) قرار دارند. اين امر به ويژه در مورد اقدامات «اديت كرسون»ِ[38] سوسياليست در بين مه 1991 و مارس 1992 و حكومت «ادوارد بالادور»ِ[39]  محافظه‌كار بين مارس 1993 و مه 1995 صدق مي‌كند.  

تقسيم ناشفاف مسئوليتها و از بين رفتن امكانات و انرژي كه از سايش آنها با هم بوجود مي‌آيد، تا بدست گرفتن حكومت توسط نخست‌وزير «ژان ـ پير رافارنِ»[40] محافظه‌كار در سال 2002 موجب يك رفرم بنيادين روند تمركززدايي نگرديدند. هر چند سلف وي، «لئونل ژوسپن‌» سوسياليست و رئيس حكومت، كوميسيوني را گمارده بود تا پيشنهادات اصلاحي براي تمركززدايي آماده كنند، اما اين پيشنهادات بدليل مشكلات درون حزبي سوسياليستها و عدم موفقيت آنها در انتخابات رياست جمهوري و مجلس شوراي ملي[41] در سال 2002 بدون عواقب عملي ماندند. پس از تغيير حكومت بود كه تمركززدايي بطور غيرمترقبه تحرك تازه‌اي يافت. اين مسئله در درجة نخست با شخص رافارن ارتباط پيدا مي‌كند كه قبل از تصدي پست رئيس وزيري, از سال 1988 رئيس دستگاه دولتي منطقه‌اي در «پويتو ـ شارنت»[42] بود. رافارن پس از بدست گرفتن حكومت، به روند تمركززدايي سرعت حيرت‌آوري بخشيد؛ در همان اولين بيانية حكومتي كه در سوم ژولاي 2002 در مورد برنامه‌هاي دولت سركارآمدة خود داد، رفرم تمركززدايي تاكنوني را يكي از مهم‌ترين اولويتهاي خود اعلام نمود. بيش از سه ماه از تصدي‌اش نگذشته بود كه لايحه‌اي را براي تغيير قانون اساسي ارائه داد و در همان سال 2002 از سوي مجلس شوراي ملي و مجلس دوم پارلمان فرانسه، يعني سنا، به تصويب رسيد.[43]

با تغيير قانون اساسي فرانسه تمركززدايي در آن كشور كيفيت نهادي پيدا كرد، زيرا:

-         اولاً تمركززدايي رتبه و جايگاه قانون اساسي يافت: به اولين مادة قانون اساسي فرانسه اضافه گرديد كه كشور فرانسه يك نظام غيرمتمركز است.[44] فصل هفتم قانون اساسي كه براي تمركززدايي حائز اهميت است شامل نه ماده ‌گرديد (75 ـ 72)، كه در آنها براي نخستين بار مناطق و علاوه بر آن «سطوح دولتي با هويت ويژه» كه از ادغام چند دپارتمان (بخش) يا منطقه بوجود آمده‌اند رتبة قانوني مي‌گيرند (مادة 72).

-         دوماً سطوح دولتي نامبرده حق قانوني اخذ درآمدها را گرفتند، كه به كمك آنها مهمترين بخش هزينه‌هاي خود را تأمين مالي مي‌نمايند. علاوه بر اين آنها از طريق برقراري توازن مالي افقي نيز تأمين مالي ‌گرديدند. همچنين در مادة 2ـ72 قانون اساسي بطورضمني «اصل پيوستگي»[45] گنجانده شد كه بر طبق آن مناطق و ديگر سطوح بايد تأمين مالي شوند، در صورتيكه وظايفي به آنها محول ‌گردند.

-         و سوماً به همين صورت ضمني «اصل خوداتكايي»[46] نيز گنجانده شد. اين اصل در بند دوم مادة 72 يافت مي‌شود كه بر طبق آن هر سطح دولتي (دولت مركزي، منطقه‌اي، بخش، شهر) تنها آن تصميماتي را بايد بگيرد كه به بهترين شيوة ممكن در آن سطح پياده شدني هستند.

-         اينجا بايد به ويژه عنصر چهارمي، يعني «دورة آزمايشي عدم پيروي از قوانين مركزي»، را نيز ذكر نمود (مادة 72). اين مقوله شامل دو بخش مي‌گردد. اولاً با استناد به آن، شوراهاي منطقه‌اي قادر خواهند شد، به شيوة آزمايشي و در مقطع زماني معين و محدود در برخي از زمينه‌ها به قوانين ملي عمل نكنند. دوماً مناطق مي‌توانند در زمينه‌هاي ديگري نيز در مدت زمان محدود صلاحيتهايي را اخذ كنند. البته قبل از كاربرد اين مادة قانوني بايد در هر دو مورد مذكور پارلمان مركزي با آن موافقت بعمل آورد. همچنين تصميم‌گيري در اين مورد كه پس از خاتمه مدت زمان دورة آزمايشي به چه شيوه عمل خواهد شد، در حوزة اختيارات پارلمان مي‌باشد. بدين ترتيب «عنصر آزمايشي» يكي از عناصر تمركززدايي قانونگذاري مي‌باشد.[47]

البته پس از تغيير قانون اساسي برنامه‌هاي تمركززدايي نخست‌وزير متوقف گرديدند. دليل اين امر نه تنها اميدهاي فراواني بود كه در ارتباط با افزايش بازدهي و كارآمدي كاركرد سياسي با اين برنامه‌ها گره خورده بودند، بلكه همچنين ترس و نگراني بود كه نمايندگان محلي و مردم منطقه قبل از انتشار جزئيات آنها بروز نموده بودند، مثلاً به اين خاطر كه طبق اين برنامه‌ها دولت درنظر داشت كه پستها و خدمات و كارمندان دولتي چون معلمين را زير مسئوليت و پوشش دستگاه اداري منطقه‌اي و غيرمركزي ببرد. [...]

اعطاي «هويت ويژه» به برخي از مناطق نيز جزو همان مقولة «تمركززدايي متوقف شده» محسوب مي‌شود. رفراندومهايي كه قرار بود در اين خصوص برگزار شوند نيز در هيچ موردي مؤثر واقع نيافتادند. اين امر به ويژه در مورد منطقة كورزيكا[48] صدق مي‌كند.  براي كورزيكا حكومت ژوسپن يك هويت ويژه را طرح كرده بود و رفارن آن را دوباره مطرح ساخت.[49] در اين مورد قرار بود دپارتمانهاي موجود منحل و يك شبكة دولتي منطقه‌اي با جايگاه و هويت ويژه تشكيل گردد. اين طرح را اما مردم كورزيكا در يك رفراندوم رد نمود.[50]

از زمان تغيير قانون اساسي در سال 2003 چهار قانون بزرگ براي تمركززدايي در فرانسه به تصويب رسيدند، كه يكي از آنها شرايط از اعتبار خارج ساختن قوانين ملي بطور آزمايشي و در زماني معين را تعيين و تنظيم مي‌كند، يك قانون براي برگزاري رفراندوم در سطح منطقه‌اي و يك قانون هم براي خودمختاري مالي سطوح اداري منطقه‌اي، بخشي، شهري و يك قانون هم كه موضوع آن تقسيم صلاحيتها بين دولت و سطحهاي اداري غيرمركزي مي‌باشد. مخصوصاً اين قانون آخري خيلي مورد اختلاف بود كه بالاخره رفارنِ نخست‌وزير ﺁن را از طريق بكارگيري اهرم «بلوكه كردن رأي پارلمان»[51] به كرسي نشاند و «به تصويب» قانوني رساند. اين قانون به مناطق قدرت به مراتب كمتري به نسبت آنچه كه در ابتدا بنا بود، مي‌دهد و به دپارتمانها وزنه و جايگاه بيشتري مي‌دهد. اين امر دو دليل منطقي داشت، كه اولين آن در ساختار مجلس دوم پارلمان فرانسه (سنا) و اكثريت سياسي داخل آن نهفته است و دومين ﺁن به اين امر برمي گردد كه در مجلس سنا نسبت تعداد نمايندگان شهرها و دپارتمانها در قياس با مناطق بسيار بالاست. در همان حال (و به دليل غلبة سطح محلي در اين ارگان) احزاب محافظه‌كار دست‌بالا را دارند. علاقمندي سناتورها به تقويت سطح منطقه‌اي بنابراين از لحاظ ساختاري بسيار اندك است. علاوه بر اين، بعد از انتخابات منطقه‌اي در سال 2004 كه در آن احزاب محافظه‌كار در تقريباً تمام مناطق اكثريت خود را از دست دادند، سناي محافظه‌كار مي‌خواست موانعي براي مناطقي ـ كه اكنون از طرف سوسياليستها حكومت مي‌شدند ـ به دلايل حزبي‌ ـ سياسي ايجاد نمايد و به همين جهت براي نمونه تفوق مناطق در زمينة سياست تقويت و رشد اقتصادي را حذف نمود.

دليل دوم اين امر تلاش فشرده و نفوذ نمايندگي‌هاي دپارتمانها و همچنين شهرها در پارلمان و در سطح دولتي مي‌باشد. بدين ترتيب از تقويت مناطق در مرحلة دوم تمركززدايي باز از طرف همانهايي ممانعت بعمل آمد كه سابقاً در دهة 80 سدة پيش نيز از آن ممانعت آورده بودند.[52]

سياست تمركززدايي در فرانسه در مرحلة پياده شدنش با پديده‌اي روبرو مي‌شود كه از لحاظ فدراليستي پارادوكس (در خود متناقض) مي‌باشد. از طرفي از نزديك‌شدن به مردم[53] (دمكراتيزاسيون) و تمركززدايي (دسنتراليزاسيون) استقبال مي‌شود، اما در مقابل آن آرزوي شديدي براي برابري و همساني شرايط زندگي[54] وجود دارد.[55] اين پارادوكس، هم در موضع سياستمداران محلي ديده مي‌شود و هم در مردم شهرهاي مربوطه. نمونة همچون مواضعي عكس‌العمل آنها به نسبت تغييرات سياست تأمين اجتماعي مي‌باشد، كه البته اينجا بايد گفت كه اعتراضات قبل از هر چيز متوجه كاهش امكانات و خدمات اجتماعي مي‌باشد كه به موازات فرآيند تمركززدايي روي مي‌دهد.[56]

گفتيم كه تمركززدايي به معني فدراليزاسيون نيست. اين جمله به ويژه در مورد فرانسه صدق مي‌كند. فرانسه حتي بعد از 2003 و تصويب برخي قوانين تدقيق شده در سال 2004 يك كشور متمركز باقي ‌ماند. ما در فرانسه همچنان فقط رتبه‌بندي عمودي و نه افقي سطوح و ادارات دولتي را داريم. ايدة اعطاي صلاحيتها به مناطق و تقسيم اين صلاحيتها بين دپارتمانها و شهرها از سوي مناطق در سيستم كنوني سياسي فرانسه به كلي غريب مي‌باشد و جاي بحثي هم ندارد. همين امر براي انتقال صلاحيت صلاحيت به مناطق نيز صدق مي‌كند. هر چند بعضي از صلاحيتها به سطح زيرملي انتقال يافت، اما صلاحيت‌صلاحيتها پيش دولت مركزي باقي مي‌ماند. انصراف از گسترش صلاحيتها به مناطق مخصوصاً در زمينة سياست اقتصاديِ منطقه‌اي گامي به عقب مي‌باشد. تقويت صلاحيتهاي مناطق در زمينة سياستهاي اقتصادي يكي از معدود زمينه‌هايي است كه از طرف مردم رد نمي‌گردد. لذا تعلل و تغيير موضع حزب رئيس جمهور ژاك شيراك تنها مي‌تواند اين دليل را داشته باشد كه بر مناطق فرانسه از زمان انتخابات منطقه‌اي مارس 2004 نه محافظه‌كاران، بلكه براي نخستين بار سوسياليستها حاكم هستند و رؤساي مناطق با صداي بلند خواهان صلاحيتهايي شده‌اند و حكومت محافظه‌كار حاضر به پذيرش اين خواسته‌ها نيست.[57] و اين بدين معني است كه ما اينجا با پديدة مخدوش ساختن حزبي روند تمركززدايي روبرو هستيم.